透视河北红头文件前置合法性审查制度

　　权威人士披露前置审查详情

　　毕春明是河北唐山市丰南区黑沿子镇的一个普通渔民，要不是2007年夏天，“上面”来人向他了解办理渔场养殖许可证和费用负担的事，他从没想过，以前上缴的这费那费的有啥不对劲。

　　像他一样，整个黑沿子镇，整个唐山市，乃至整个河北省，所有渔业养殖户都在遵从着一部名为《河北省实施<国家海域使用管理暂行规定>细则》的红头文件。毕春明们不知道，这份红头文件与5年前国家制定颁布的海域使用管理法并不“合拍”。毕春明们还不知道，他们正在享受着一项新制度———规范性文件前置合法性审查制度的益处。

　　一份审查建议

　　与上位法冲突12年“细则”被废

　　2007年7月，由张维生等9位河北省人大常委会委员组成的渔业立法专题视察组到沧州、秦皇岛、唐山等几个沿海地区作专题视察，视察过程中他们得知，沿海渔民从事渔业养殖既要办理《海域使用证》又要缴纳海域使用金，渔民们负担很重，一年忙到头也落不下“仨瓜俩枣”，直接影响了生产生活。而海洋管理部门行使这一权力的依据就是那个“细则”。

　　让张维生等委员生疑的是，据海域使用管理法的规定：对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。但为减轻渔民负担，国务院尚未出台收取海域使用金的规定。于是，张维生等委员向河北省人大法工委提出对该“细则”进行合法性审查并依照法定程序予以撤销或废止的建议。

　　不久，河北省人大法工委将张维生等人的审查建议转交到省政府法制办，法制办立即对“细则”开展合法性审查，结果发现，这个由河北省财政厅、河北省海洋局于1995年颁布的“细则”，与上位法即国家海域使用管理法相抵触。2007年10月9日，河北省财政厅、省海洋局联合发出通知，废除了这部实施了12年的“细则”。

　　红头文件痼疾

　　行政权力部门化部门权力利益化

　　“以往，一个部门出台一个红头文件简直是易如反掌，这样的规范性文件因其更多地体现着部门利益，很难确保其内容的合法性。”河北省政府法制办备案与译审处处长刘志华告诉记者，虽然每个部门在制定规范性文件时都会拿出有关法律、法规、规章作为依据，但实际上，许多送审的规范性文件包含着不合法的内容，“政府行政权力部门化、部门权力利益化等问题比较突出”。

　　刘志华向记者详细介绍了规范性文件不合法的4种表现：

　　违反行政许可法，增设行政许可事项、审批环节、审批条件；延长审批期限；违法规定许可年检、许可收费；延期颁发、送达许可证；将延续决定“当作”重新审批；随意增加暂扣和吊销许可证书内容，增加企业和群众负担。

　　随意设定行政执法主体，违法授权委托执法。有的文件有随意设定公众义务或剥夺权利的内容；有的文件强化部门管理，淡化服务，变相增加公民、法人或其他组织的负担。

　　设定和扩大部门权限。有的文件所规定的内容与其他部门职能交叉或矛盾，在不征求意见、不协调矛盾、不解决争议时就草率发文，造成政出多门、文件相互“打架”现象。

　　违反行政处罚法，设定行政处罚、行为和罚款数额无法律依据，自行规定罚款收缴方式等等。

　　 多设一道关口

　　前置审查确保红头文件合法

　　为了避免规范性文件不合法现象的出现，从2006年开始，河北省政府所属有权力下发红头文件的行政管理部门多了一道关口，这道关口就是“规范性文件前置合法性审查制度”。

　　“所谓规范性文件前置合法性审查制度，就是指政府部门在印发公布其已经审定的规范性文件之前，先要经过政府法制机构进行合法性审查，以确保出台的规范性文件合法。”刘志华解释说。

　　2006年1月，《省政府部门规范性文件合法性审查暂行规定》经河北省政府第72次常务会议通过并施行。按照这一规定，省政府法制机构对省政府所属部门制定的行政管理方面的行为规则，包括规定、办法、细则、决定、命令、通知、通告、公告等进行合法性审查。

　　刘志华说，河北省供销社安全与法规处处长张海洲就曾因本部门文件的审送与自己有过“交锋”。

　　2006年10月，河北省供销社向省政府法制办一次报审了《河北省食盐批发(转代批发)许可证管理办法》、《河北省食盐批发许可证制度》等4个规范性文件，但这4个文件经法制办审查均未通过。

　　张海洲和河北省供销社认为，自己所在单位起草这些文件“有法可依”，具体依据是国家发改委制定的《食盐专营办法》和《食盐专营许可证管理办法》。对此，刘志华和法制办的同志则“针锋相对”：这4个送审稿有制定依据不假，但其中存在增加行政许可条件和环节、增设年检、延长行政许可决定作出时限、增设行政处罚条款等多处违法内容，如果这些“办法”、“规定”“漏网”通过，既损害了行政相对人的利益，制定部门日后再纠正也会更被动。一番“交锋”过后，省供销社主动作出暂缓制定这4个文件的决定。

　　同样是在2006年，河北省国土资源厅报审的《河北省矿山生态环境恢复治理保证金管理暂行办法》，也因存有变相增加行政许可条件和增加采矿权人经济负担的条款被亮“红灯”，直到国土资源厅按照法制办的审查意见取消了相关条款才被“放行”。

　　2007年11月，河北省高速公路交警总队向省政府法制办提交了有关办理高速公路运输危险化学品许可证的送审稿。法制办经审查认为，河北省境内有关危险化学品运输许可证发放的规定已由有关行政机关制定并发布，高速公路交警总队再出台一个“许可证”规定属重复办证，会增加老百姓的负担，违反了行政许可法，该送审稿未予通过。

　　据了解，像这样对规范性文件进行“筛选过滤”不过是法制办日常工作的一个缩影。

　　2007年，河北省政府法制办共审查各部门规范性文件178件，查出存在违法问题的规范性文件122件。其中，建议修改后发布的120件，不予发布的2件。与此同时，省政府法制办还收到各设区市政府备案规范性文件166件，经审查发现问题责令纠正的15件。

　　审查前移奏效

　　红头文件社会公信度有所提升

　　“实行规范性文件前置合法性审查制度，使监督审查关口前移，改变了过去规范性文件发布后发现有违法情况再纠正的被动局面，从程序上避免了事后备案的缺陷，提高了政府红头文件的社会公信度。”河北省常务副省长付志方告诉记者。

　　据河北省政府法制办主任张国钧介绍，自2006年实行以来，河北省和设区市的两级政府法制机构共审查规范性文件756件，发现违法内容并出具审查修改意见的228件，出具不予发布意见的31件。随着这一制度的实行，许多曾对这一做法持有抵触情绪的部门逐渐转变了观念，转而主动要求法制办进行审查并提出修改意见。

　　“进行规范性文件前置合法性审查，对于政府法制部门而言虽说要承担一定责任，有一定的风险，但从政府对社会、对百姓负责的角度来衡量，这种"责"负得值！”采访结束前，刘志华对记者说。

　　据介绍，2008年，河北省将把这一制度在全省范围内推广。（记者 马竞 曹天健）

　　记者手记

　　作为在全国较早推行规范性文件前置合法性审查的“先行者”，河北省走过的每一步，都具有借鉴意义。

　　两年来的实践证明，实行规范性文件前置合法性审查，可以有效避免规范性文件与上位法相抵触的现象，从源头上杜绝行政违法和滥用职权问题；前置审查与事后的备案审查相比，审查的效率高、纠正违法问题的成本低；有利于从根本上维护人民群众的利益，解决行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益“法制化”的问题；有利于发挥法制机构熟悉法律、法规、规章和各部门制定的规范性文件的优势，减少或杜绝各部门规范性文件“打架”现象，维护了法制的统一。

　　从这个意义上看，规范性文件出台前先过“法律筛子”绝不是多此一举，而是依法行政、打造法治政府的必然之路。（来源：法制日报)