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　　中国能源管理经历了一个由集中到分散，然后再次集中的过程。建国初期，政府内的部委数量很少，仅成立燃料工业部全面实施石油、煤炭、电力的行政管理职责。1970年代，这一部门演变为燃料化学工业部，并随之分拆为煤炭部、石油部和电力部，逐渐分行业进行管理。受苏联计划经济管理体制的影响，中国在这段时期成立了涉及国民经济各个方面的众多行政机构，政府机构逐渐变得庞杂，单是机械工业部就成立了8个。

　　1980年代，众多计划经济部门开始收缩。1982年和1983年，石油部分别成立了中国海洋石油总公司（简称中海油）和中国石油化工总公司（简称中石化），两大企业同时具有行政职能。1988年，中国政府进行了一次大规模的机构改革，撤销石油部，第一次组建能源部试图对中国的能源进行统一管理，撤销的石油部被改组为中国石油天然气总公司（简称中石油），但后者同样是一家政企不分的国家公司。

　　事实证明，这是一次失败的尝试，当时由于大型石油企业反对，成立后的能源部仅仅管理煤炭和电力行业，且由于下属企业政企不分，对这两个行业的管理也难以贯彻，力度十分微弱，无法达到成立能源部的本意。

　　在各种压力下，1993年，成立仅5年的能源部就被撤销，中国能源的管理再次分裂为煤炭部和电力部，石油行业则由几个大型企业自主管理。

　　1998年，随着市场经济深入，新一轮政府机构改革拉开帷幕，将化学工业部与中海油、中石油、中石化的行政职能合并，组建了国家石油和化学工业局，三大石油公司正式挂牌，实现政企分开。2001年，国家石油和化学工业局被撤销，并改组为中国石油和化学工业协会，负责行业的协调。

　　但由此以来，多头管理的局面就此形成。石油行业管理权限被分散到各个部门：上游勘探开发的准入在国土资源部（该职能最早是在石油部，然后到了中石油总公司，最后划给了国土资源部）；加油站的审批和建设在商务部；价格在发改委价格司；规划在发改委能源局；重大投资在发改委的投资部门；人事在国资委。在很长时间内，中国的能源管理被指责为“不见国家，只见部门”。煤炭行业亦是如此，煤炭部被撤销后，管理权限也被归属到了不同部门。

　　这样的管制结构很容易导致产业政策分散化，比如商务部出台的《原油管理办法》和《成品油管理办法》，一般来说这必然会涉及到价格，但价格决定权不在商务部，而在发改委。于是商务部干脆就不提价格，单依靠发改委管理，部门之间的协调成本高昂。

　　这样低层次分散化的能源管理体制导致的一个恶果是，增大了企业间、行业间的利益摩擦。中国将能源零售价维持在较低水平，但却打击了炼油企业增加供应的积极性，原因是原油成本上涨使炼油企业不断亏损。而发生在煤炭和电力行业之间的故事是，由于电价几乎被冻结，面对不断上涨的煤炭价格，发电企业不得不屈从或消极发电，电网公司则坐享利润。

　　“从政府角度而言，需要有一个完整的部门来制定统一的能源政策。”董秀成说。2007年，董撰写了一份报告，呼吁发展高层次、集中化的能源管理体系，至少成立一个部级单位，整合现在分散的管理职能，同时建立能源监管机构。

　　在他看来，制定政策和实施监管要分开，一方面行政上整合各个分散部门的职能成立大能源部，另一方面在电监会基础上，整合石油、煤炭成立能源监管委员会，“这是最理想的结果”。

　　但要达到这样的结果并非易事。

　　2006年，随着《能源法》起草工作进行，一个设计中的“能源主管部门”开始被充分想象和放大，被认为是大能源部成立向现实迈进了一大步。此前，为了应对能源方面的紧张形势，国务院成立了国家能源领导小组，由国务院总理温家宝担任组长，成员包括发改委、商务部、国资委、电监会等多个部门，试图从国家层面研究能源发展战略和规划、开发与节约、安全与应急等重大政策。但从最终效果看，这一机构仍无法最终化解根本性矛盾。

　　美国在能源管理方面的探索或许能以资借鉴。1977年10月美国能源部正式成立，下设能量效率与可再生能源办公室、环境管理办公室等。在能源部之外，美国还成立了美国联邦能源监管委员会（FERC），负责州际电力、天然气和石油的运输管制，以及相关工程的建设许可。美国能源管理体系的特点是，在最高部门之下，还有众多的支持机构，比如美国可再生能源委员会、美国国家可再生能源实验室、美国国家石油委员会等，以此形成完备的管制系统。

　　而与之相比，中国在探索适合自己的管理方式方面还刚刚起步。至今，《能源法》的征求意见稿因意见不一而还未上报国务院。董秀成认为，他理想的管理体制之所以难以达成，主要还是因为权力重新划分的阻力太大，许多大的部委不愿放弃已有的权力，同时，许多大型能源企业也认为不需要如此激烈的改革。

　　内蒙古伊泰煤炭股份有限公司董事长张东海表示，煤炭业的宏观管理已经越来越规范，行业管理已经相对成熟和市场化，不一定非要通过成立大的能源部，而是需要加强部门之间的协调。“改革都有个过程，太快了不好，大家把结果都想得太理想化了。”张告诉。