土地流转有利于促进农民获得财产性增收

注：该文原载于2008年10月14日《南方日报》

　　在昨天（14日）省政府召开的专家座谈会上，农村土地的流转问题成为专家谈论的焦点，与会的专家认为，广东应该通过制度的创新和调整，推动农村土地承包权和使用权流转改革，使土地收益权转向农民，彰显集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。

　　土地流转有利于促进农民获得财产性增收

　　华南农业大学经济管理学院院长罗必良教授指出，土地流转的本质，就是推进土地要素的市场化，必然会引发其他要素市场包括农村资本市场的发育。

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　　罗必良认为，土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。另一方面，构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。

　　“土地流转将开启城乡一体化的新路径。”罗必良认为，一方面通过适当的集中与合理的土地置换，可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地浪费，推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬；另一方面“宅基地换住房，承包地换社保”，有利于提高农民非农转移的稳定性，从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。此外，当前农村经济发展的一个重要瓶颈是农村金融服务严重滞后，而宅基地及其建筑物的流转和抵押，无疑会有力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化。

　　现行制度限制了土地使用权的自由流转

　　据罗必良介绍，在现有的土地制度框架下，土地使用权的流转其实早已发生。早在2001年，广东农村的土地流转发生面积就已经达到255万亩，占全省耕地面积的7.93%，涉及农户105.05万户，占农户总数的9.22%.流转方式有转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。

　　但是，在农村土地流转中也出现了一些不容忽视的问题：一是由于缺乏明确的政策和法律规定，多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状态。二是有些地方在乡村集体组织的流转中，忽视承包农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益，与民争利，损害了农民的利益。三是有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转，影响了农村土地承包关系的稳定。四是有些地方存在着借农村土地流转，绕过国家有关法规，大量占用耕地，改变农村土地农业用途（包括：未批先用、少批多占、以租代征；强行征地、补偿偏低、拖欠补偿等）。

　　中山大学岭南学院副院长李胜兰教授也认为，现行的农村土地管理制度限制了土地使用权的自由流转，没有很好地保护农民的土地使用权、处置权和收益权，抑制了农民收入的增长、农业的发展、农村消费市场的形成。一方面，城乡土地管理制度的不同，形成了城镇房屋商品化、村镇房屋非商品化并且不能直接流通的两种价值本质区别的房屋格局，人为制造了城乡资产体系的不平衡，农民的财产性收入无法落实。另一方面，新增建设用地的主要来源是集体土地，新增建设用地的主要形式是征地，是政府先征集体土地，由政府卖给开发商，而作为享有土地直接使用权的农民在土地转让中既没有话语权，收益权也不完全。土地转让中的权利主体的责、权、利的不对称。

　　要尊重农民的话语权

　　针对这些问题，华南农业大学副校长李大胜认为，深化农村土地制度改革，最重要的是加快农村土地承包权和使用权流转。广东应明晰农村土地承包权和使用权，做好农村承包土地的确权登记工作。建立农村承包土地流转市场或管理中心，促进农村土地承包权和使用权流转。健全和完善农村承包土地流转的激励机制，引导和鼓励农户将耕地向种田能手、专业大户、合作经济组织和龙头企业流转，实现多种形式的土地适度规模经营。探索承包土地可采取转让、出租、入股、抵押等多种流转模式，增强农村承包土地的流动性和融资功能。

　　暨南大学经济学院蒋海教授则强调，在土地流转中要尊重农民的话语权。由于农民在流转过程中，缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，基本上是弱者，缺少话语权。因此，农民的意愿需要得到尊重。

　　对于下一步广东应该建立怎么样的农村土地流转制度，李胜兰认为，一方面应该推进农村建设用地的直接上市交易，除为公共目的的征地外，市场需要的土地资源应该通过商品交换的方式解决。另一方面，要把村镇房屋纳入市场经济的商品体系，稳步推进村镇房屋商品化、社会化；停止农村宅基地的无偿分配；发展村镇住房金融，培育和规范住房交易市场。力争用5年左右时间，基本完成宅基地明晰产权的改革任务。在此基础上，实现农村经济增长、社区和谐的目标。

　　罗必良则特别强调，推进土地流转，必须进行严格而规范的制度匹配。第一，必须严格控制土地的流向，力避耕地资源的流失。第二，严格土地征用制度，完善土地补偿机制，严禁各种强占与寻租行为。第三，启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助，特别要强化可持续的就业能力的培训机制，以避免城市流民阶层或城市“贫民窟”的产生。第四，为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的规治机制。第五，由于经济发展水平的不同，“新土改”政策对不同地区的农民隐含着不同的利益潜力，从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。因此，在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制。第六，粮食安全关乎国家安全。农田保护制度的目的是为了保证国家粮食安全的公共利益，但却牺牲了农民对承包地自由耕种的选择权利，隐含着农地使用权的产权弱化。因此，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性，保障农田保护区的农民土地承包的基本权益。