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谁的红十字会

2011-08-22 13:35:25 证券市场周刊  李薇 王芳洁

  【《证券市场周刊》记者 李薇 王芳洁】8月16日,福建龙岩永定县的郑金凤终于收到了该县红十字会一笔5万余元的捐款,然而此时,她的女儿被称作大肚女孩的苏田田已经辞世一个多月。

  而早在6月7日,《闽西日报》刊登了有关大肚女孩的报道后,全国爱心人士已经陆续向永定县红十字会捐款,但及至7月11日大肚女孩去世,绝大部分捐款都并未及时交至苏家手中。

  一个生命消失了,捐款才送到家属手上,针对这笔迟到的捐款,永定县红十字会在道歉的同时做出解释,乃县卫生局局长换届,新局长的任命书没下来,则无法及时在付款同意书上签字。

  “程序上就是这么规定的,我也没办法。”永定红会沈主任倍感无奈。而这笔迟于死神的红十字会捐款背后,原本应独立于政府之外的民间慈善机构,红十字会到底是如何运作?在经历了一次次改制之后的红十字会,挂靠在政府部门之下,机构享政府补贴,监管却游离在现行的政府律法之外,到底谁才能监督民间的慈善?

  副部级的红会机关

  红十字与红新月运动(在伊斯兰教国家,因宗教原因称为“红新月运动”)是全世界组织最庞大的公益慈善组织,由瑞士银行家亨利·杜南创立于1864年。其起源是缘于亨利·杜南发现战争的伤员和战俘无人救援,发起了这一民间、中立的伤兵救援组织。

  自建立之初,红十字运动便确定了人道、公正、中立、独立、志愿服务、统一、普遍的基本原则,其含义是从人道精神出发,不因国籍、种族、宗教信仰、阶级偏见和政治见解而有所歧视,任何时候不参与带有政治、种族、宗教或意识形态的争论;各国红十字会,是本国政府的人道助手,但必须保持独立;且该运动是志愿运动,绝不期望以任何方式渔利。

  也即是说,从创立之初,红十字运动便刻意与各种政治力量和商业力量保持距离,试图“中立”。实际上,中国红十字会的成立早在1904年,早于中华人民共和国的成立;1952年,中国红十字会恢复了在国际红十字运动中的合法席位。

  根据1993年颁布的《中华人民共和国红十字会法》,中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织,是从事人道主义工作的社会救助团体。并且,中国红十字会总会具有社会团体法人资格;地方各级红十字会、行业红十字会依法取得社会团体法人资格。

  但在实际管理过程中,中国红十字会的身份绝不仅限于社会团体法人,中国红十字会被纳入了国家机关行政管理体系。

  1999年12月29日《关于理顺中国红十字会总会管理体制的通知》(中编办字[1999]136号)出台。通知中将中国红十字会由“卫生部代管”改由国务院领导。总会机关党的工作由中央国家机关工委领导、干部按中组部有关规定进行管理、经费列国管局。

  至此,中国红十字总会成为了一个直属于国务院的副部级单位,2004年国务院同意了《关于进一步加强红十字会工作的意见》,该意见中更明确,各级红十字会工作人员参照公务员管理。因此,在每年的国家公务员招考中,红十字会的相关职位都在招考之列。

  值得注意的是,由于特殊的组织架构,中国红十字总会对于各地各级红十字会、行业红十字会等并无直接领导关系,而只有业务指导关系。从公开信息来看,各地各级红十字会更接近于地方机关,例如各省红十字会作为省直机关,参与相关省直机关会议。而龙岩永定红十字会的工作流程,更直接反映了地方红十字会受地方政府直接领导。

  律法难管信息公开

  “包括红十字会的国内很多公益组织都介于政府组织和社会组织之间,尤其红十字会由于其历史沿革,有了更为特殊的地位,是国内免登记的组织之一,其性质更加接近于政府行政机构。”针对红十字会的特征,曾在公益组织工作过的华泰律师事务所律师杜艳对记者表示。

  红十字会的运行费用来源更能体现其政府部门的特性。根据《中华人民共和国红十字会法》,中国红十字会的经费来源包括人民政府的拨款。据各省关于《红十字会法》的实施办法,凡县级及以上红十字会,其行政运行费用均列入本级政府财政预算。

  另外,由于中国红十字会的工作人员参照国家公务员管理,因此其薪水也由政府开支,中国红十字会副会长王海京曾就此表示,中国政府对红十字会的最大的支持,就是为红十字会所有的工作人员解决工资问题。

  既然中国红十字会非常接近于政府部门,那么是否应该遵循政府部门的行事规则,例如遵守《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称“条例”)。根据该条例,行政机关应主动公开的信息包括:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

  由于红十字会获得和使用的捐款,来自于民间又去向于民间,其中必然涉及公民、法人或者其他组织利益,亦需要社会公众广泛知晓或参与,如果按照上述信息公开条例来要求,红十字会早应公布具体到个人的捐款信息。但及至郭美美事件之后,中国红十字总会才开始尝试公布相关信息。

  不过金诚同达律师事务所合伙人梁枫对记者表示,由于中国现实国情使然,红十字会作为社会团体,在一定程度上虽然负有某些行政机关的职能,但其从性质上讲,系社会团体,而并非行政机关。虽然该条例也规定,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开。参照本条例执行,但红十字会亦非事业单位,因此,该条例对红十字会并不具有必然的强制约束力。

  当然,由于中国红十字会每年会获得数额不小的财政拨款,该财政拨款部分又被纳入了各级财政预算之中,因此,国家审计署会每年对其进行审计。

  根据审计署发布的中国红十字会总会2010年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果,红十字总会本级及所属单位2010年度预算支出共计29181.75万元,审计查出预算执行中不符合财经制度规定的问题金额219.71万元,其中2010年194.39万元;其他财政收支方面不符合财经制度规定的问题金额420.33万元。

  不过,虽然中国红十字总会2010年的财政预算支出颇巨,但其“三公”费用支出却少的令人生疑。截至2010年12月31日,总会“三公经费”财政拨款共支出152万元。 用于公务出国(境)费107万元,全部用于参加红十字国际委员会和红十字会与红新月会国际联合会召开的国际会议及双边交流活动;用于车辆购置及运行费支出30万元,全部为年度公务运行费用;用于公务接待费15万元。

  此前,曾有人质疑中国红十字会领导配备豪车,对此中国红十字会回复本刊记者,称会领导的配车标准是根据国家相应标准制定的,由国管局统一配发。

  谁来监督行善

  如果说中国红十字会从严格意义上来说,并非行政机关而是社会团体法人,那么它是否应该遵循社会团体的规定。

  根据《社会团体登记管理条例》,社会团体接受捐赠、资助,必须符合章程规定的宗旨和业务范围,必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况,并应当将有关情况以适当方式向社会公布。

  但梁枫指出,上述条例仅适用于在民政部门登记的社会团体,而2000年,根据民政部关于部分社会团体免于登记的通知,红十字会无需在民政部门登记。

  因此,在现有交杂的体制内,中国红十字会既无需按《政府部门信息公开条例》公开信息,又无需根据《社会团体登记管理条例》向社会公布捐赠情况,俨然是一个超然的政府机构和社会团体。

  就目前而言,适用于中国红十字会的法律似乎只有一部《中华人民共和国红十字会法》,该法律文件第二十四条指出,“红十字会建立经费审查监督制度。红十字会的经费使用应当与其宗旨相一致。红十字会对接受的境外捐赠款物,应当建立专项审查监督制度。红十字会经费的来源和使用情况每年向红十字会理事会报告。”

  但上海大邦律师事务所律师俞智渊认为,这是红十字会法关于内部监督的一条规定,但是光有内部监督制度是不能保证正常运转的。这部法律除了第二十五条关于红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定,接受人民政府的检查监督外,几乎没有外部监督的条款。比如类似企业的年检、上市公司的年报、中报等都没有。也没有社会公开查阅的途径,也没有信息公开制度。总之,没有任何立法上的外部监督制度。记者从中国红十字会网站发现,除了近期匆忙发布的捐款信息平台外,其财政信息仅有2006年和2007年两个年度。

  而近期发布的2010年中国红十字总会财政报告亦非常粗略,其中显示当年总会的收入为32.57亿元,会员会费23万元,接受捐款30.12亿元,政府拨款和彩票公益金共2.19亿元,动产和不动产收入为2543万元,主要为银行利息收入。

  据此,中国红十字总会的银行利息收入是非常惊人的,按照目前的存款基准利率 3.5%计算,累计87亿元的总存款,才能在一个月的账期内实现2543万元的利息收入。因此,不难看出,相当大一部分中国红十字总会的捐款收入“趴在账上”超过一个月时间,龙岩永定红十字会一个多月的捐款到达效率绝非个案。

  另外,在上述财务报告中,中国红十字总会仅仅粗略的表明了各捐款项目的分配额度,却没有表明各项捐款项目中红十字会的管理费用比例。

  按照国际通行规定,慈善机构的管理费用上限不得超过捐款额的6.5%,如果以此来计算,中国红十字总会2010年的管理费用就接近2亿元。

  当然,王海京曾表示,中国红十字会的管理费用抽取比例非常低,很多时候只有1%-2%,按照2%来计算的话,中国红十字总会的管理费用也有6000多万元。

  而上述管理费用实际上是中国红十字总会收取的第二笔行善成本,其第一笔行善成本为财政拨款,已经高达2个多亿。

  这些来源于各方捐款的管理费用最终如何支出?中国红十字总会的财务报表没有体现支出情况,甚至通篇没有提到管理费用。

  而作为第一次,中国红十字总会公开的捐款信息亦不完整和准确,目前仅可查询青海玉树地震捐款情况,但记者通过查询发现,该项列表中,部分捐款却在青海玉树地震之前已经到账。

  记者发现,目前绝大部分慈善机构,都无法提供捐款的具体去向,例如中华慈善总会、中国红十字基金会、中国扶贫基金会等,因此梁枫认为,为了让中国慈善事业更良性的发展,应该有专门的法律予以规范。

  据最新的消息称,民政部表示,《社会救助法》已在八届全国人大和十届全国人大先后列入了五年的立法规划,国务院也列入了立法的计划;《慈善法》也已列入了人大的立法规划和国务院的立法计划。

(责任编辑:木四 HN027)
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