启东启示

　　　8月4日，江苏省启东市政府大楼门前，江海中路车水马龙，再现繁华，之前在路口执勤的武警已然不见，不过，政府大楼周围仍有不少警察执勤。

　　仅仅一周前，2012年7月28日，数千名启东市民聚集于此，抗议建设南通大型达标水排海基础设施建设工程（下称排海工程）。在诉求未果的情况下，民众冲进大楼内部，致使政府办公场所受损。

　　诱发冲突的是位于100多公里外的由日本王子制纸株式会社（下称日本王子制纸）投资的项目——江苏王子制纸有限公司（下称江苏王子制纸）。2003年6月，日本王子制纸决定选址南通市经济技术开发区（下称南通开发区），投资在华最大的纸浆一体化项目。南通市为此提出建设配套的排海工程，将投产后的江苏王子制纸的生产污水排入海洋，排污口最终选在启东市境内海域。正是这一决定引发了历来“靠海吃海”的启东市民的恐慌。

　　八年来，盘桓在启东市民中间的疑惧一直没有消散。南通与启东两级政府在项目制定、推进过程中，对公众知情权和意见的漠视，加剧了民众对官方政策与话语的不信任及抵制，终致事态恶化。

　　随着环境问题的升级和民众环保意识的增强，近年来，在厦门、大连、什邡等地因环境问题接连发生群体性抗议，启东事件不过是重蹈覆辙的最新样本。

　　而南通宣布永久取消排海工程后，造纸厂经过处理的污水将直排长江，长江的自净能力远低于海洋，污水排江对环境影响更大，且污水要途经的长江下游区域，有多个城市的水源地，同时还挤占了并不富余的长江排污容量。

　　一边是被忽视后情绪爆发的启东民众，一边是污染形势严峻的沉默的长江，巨额投资后烂尾的排海工程，是地方政府盲目推进项目的失败样本。

　　排海工程由来

　　江苏王子制纸是日本王子制纸在华唯一的从事浆纸一体化生产的企业。该公司现阶段是外购纸浆制纸，未来将自制纸浆原料。公司成立于2007年10月，总投资19.54亿美元，注册资本9.11亿美元，其中日方占股90％，南通市以土地使用权作价占股10％。

　　按照计划，江苏王子制纸将建设两条年产量分别为40万吨的高级纸生产线、一条年产71.4万吨漂白化学木浆生产线、5万吨和2.5万吨级码头各一座、一座热电厂和一座污水处理厂。

　　日本王子制纸创建于1873年，是目前亚洲产量最大的造纸企业。上世纪80年代，日本王子制纸开始向海外产业转移，并于1995年成立上海代表处。之后不断扩张，其中国事业部逐步覆盖加工、造林、物流贸易等业务领域。

　　江苏王子项目选址于南通开发区，占地面积约200万平方米，紧邻长江。因为生产高级纸对用水的水质要求极高，据《2011年度南通市环境状况公报》，长江南通段各项水质指标均符合国家地表水Ⅱ类标准，这是吸引王子项目落户的一大优势。

　　经测算，该项目建成投产后，每年税收可超过7亿元。不仅如此，江苏王子项目被看作是对南通发展起到“重要推动作用”的重量级项目。

　　南通市政府的一份材料称，南通自改革开放以来一直以纺织、化工、电子等产业为主，在产业结构上缺乏世界级大企业的带动，缺少真正意义上的大规模投资。而世界级大公司日本王子的落户，可大大提升整个城市的产业结构和国际声誉，进而吸引更多的世界著名企业来南通投资。

　　2002年初，双方开始接洽。对于这个大型项目的进入，南通市态度积极，提出为之建设一个配套工程——排海工程，除排放江苏王子制纸的生产污水，还可将南通市区、海门市、启东市沿线处理后的污水统一纳入排放，这也是基于减少污染、保护长江饮水水源的期望。后来考虑到沿途接入点的水质难以控制，排海工程变成了江苏王子制纸的专用排污渠道。

　　其实，向海洋排污的方式已有逾百年的发展史。其基本原理为污水通过管道入海，会在管道喷涌，以及浮力和海流的共同作用下，迅速被稀释、扩散，污染物的浓度变得很低，随后在海水中发生化学和生物反应，多数污染物能被降解。

　　目前上海、嘉兴、大连、天津、绍兴、宁波等城市都建设了不同规模的排海管道。发展排海管道较早的上海，城市污水80％以上都排入长江口和杭州湾。

　　按照南通市政府的定稿意见，排海工程管道将跨越辖内的南通开发区、海门市、启东市三区（市），沿途建设三座泵站，将江苏王子制纸的生产污水输送至启东市东部海域的蒿枝港与塘芦港之间的排污口，进而排入海洋。

　　工程分陆域部分和海域部分，总长104公里，管道直径1.6米。海域部分设计长度6公里，预计总投资为12.5亿元，其中建设费用7.48亿元，征地拆迁及其他费用3.8亿元，预备费及建设费贷款利息1.21亿元。项目建设资金通过自筹、争取各级补助及申请银行贷款等渠道筹措解决。

　　江苏王子制纸与排海工程作为两个独立项目，互不持股，也无制约关系。按照定址南通时的协议，在排海工程未建成前，投产后的江苏王子制纸可先将处理后的生产污水直接排入长江。

　　南通环源排海有限公司（下称南通环源）作为排海工程的建设单位，成立于2004年10月，投资1亿元，由南通市经济技术开发区总公司全资控股。

　　根据大型项目的上马程序要求，江苏王子制纸在批文上一应俱全。2004年9月，江苏王子制纸正式申报在南通建设高档印刷用纸项目；次年4月，原国家环保总局做出环评批复；2006年7月，经国务院常务会议讨论通过，国家发改委出具项目核准文件；2007年10月，国家商务部正式批准合资合同、章程等文件；当年10月26日，江苏王子制纸领到营业执照。

　　排海工程的报批紧随其后，于2008年10月通过国家环保部的批复。同月13日，江苏省环境保护厅下发批复意见，同意工程陆域部分建设，并明确为江苏王子制纸达标尾水专用输送管道，不得随意接入其他废水，排污规模为15万吨/天。

　　对排海工程涉及海域部分，2008年12月17日，江苏省海洋与渔业局下发意见核准南通环源的报批文件，称工程选址符合《江苏省海洋功能区划》（2006）的功能定位，且符合国家的产业政策，江苏王子制纸采用的生产工艺和设备符合清洁生产的要求，从海洋环境保护角度考虑，工程建设环境可行。

　　其中表示，审查意见仅针对一期工程6.5万吨/天的排量，二期工程投产前，应重新核定二期工程排放量。

　　2009年2月6日，江苏省发改委下发文件同意南通市建设排海工程。至此，排海工程的批复环节也顺利通过。

　　启东的忧虑

　　然而，在两项工程行政审批一路畅通的同时，排污口所在的启东市，许多市民深怀不解：一个紧邻长江的造纸项目，既然宣称采用国际先进的生产、环保技术和工艺设备，各项污染物的排放均优于国家标准，为何污水不就近排入长江，而要政府斥巨资建设100多公里的排海管道排入大海？

　　启东居民的忧虑，更与其地理位置和产业结构直接相关。地处长江入海口东侧的启东，三面环水，是东海、黄海、长江三水的交汇处，海洋渔业经济发达。境内拥有江海堤坝洲岸线203公里、江海滩涂面积66万亩，以及被称为全国四大渔场之一的吕四渔港。

　　由启东市政协副主席蔡建平等人撰写的“启东海洋渔业经济调查和研究”一文中称，启东的海产品产量占江苏省总产量的三分之一、南通市的二分之一。2008年全市海洋捕捞、滩涂养殖从业（兼业）人员接近5万名，渔业总产量33.84万吨，产值达35.08亿元。此外，水产品加工量为13.99万吨，产值达17.33亿元，已形成高效的渔业产业链。

　　数量众多的渔民靠海吃海，启东的沿海区域正是他们的生计所在。

　　按照规划，建成后的排海管道一期每天输送6.5万吨污水，而江苏王子二期项目建成后，污水输送将增至15万吨/天。启东一些市民认为，如此巨量的污水排入启东海域，将对生态环境和渔业资源产生毁灭性的打击，并波及启东以水产品为原料的加工企业和相关行业。

　　不过，南通市方面针对“排海工程对启东海域影响”的研究结论是：根据水动力条件、海床稳定性、施工技术等综合分析，将排海工程排放口确定在启东蒿枝港至塘芦港岸段是合适的，选址也符合《江苏省海洋功能区划》。

　　该结论也提及排海工程会对当地养殖业、捕捞业带来影响。海底施工时会造成鱼类的鱼卵、仔稚鱼和幼鱼受损；管道运行期间，按一期工程6.5万吨/天排放量预测结果，排污口处和0.065平方公里－0.84平方公里的范围内，将变为废水混合区，养殖功能丧失。

　　海域部分的排海管道总长6公里，其中约2.2公里经过岸边滩涂，剩下约3.8公里延伸至黄海。参与此项目研究论证的原同济大学教授韦鹤平告诉《财经》(博客,微博)记者，该项工程为深海排放，即便王子制纸设计产能全部开工，污水排放量约10万吨/天，根据目前选址排污口海域的海水动力情况，处理起来仍有余量。

　　他认为公众对于排海工程的排斥，不是技术问题，是观念和思想问题。“我2002年就参与了南通排海工程的研究论证，前后有近十年时间，工程在科学方面的工作不敢说无懈可击，但研究做得挺深了。”

　　关注排海工程的一些启东市民则认为，排海工程存在诸多问题，比如在排污口的选址上，启东近海镇塘芦港与蒿枝港之间海域属于重要渔业水域，按照《海洋环境保护法》第三十条规定，在海洋自然保护区、重要渔业水域、海滨风景名胜区和其他需要保护的水域，不得新建排污口。

　　在排海工程报批前，南通市政府方面曾于2006年举行市民听证会，但参与人数有限，未让多数启东市民知情，后来被市民认为是“走过场”。

　　与此同时，项目一直在稳步推进。2006年6月，日本王子制纸与南通开发区举行了签字仪式；2007年11月25日，江苏王子制纸项目在南通开发区正式奠基，开工建设。

　　此次启东事件中走上街头的许多民众认为，南通及启东两级政府在公众知情权上存有缺失，对污染物的排放含糊其辞，也未有任何部门向市民说明污染的程度和危害。

　　而且，直到现在，江苏王子制纸项目和排海工程的环评书都未公开。

　　八年无效沟通

　　2012年6月18日，南通开发区的官员带领项目的论证专家来到启东就排污问题与市民沟通。此时市民的情绪已相当不满，当天，由于市民的排斥与对立，有专家几近被殴。而沟通会所在大楼下，有启东民众高喊抗议口号。

　　自江苏王子制纸落户南通不久，就有启东市民通过网络表达质疑声，异议郁积已近八年。之后，他们结成类似“抗污志愿者”的松散团队，开始以“抗议日本王子制纸排污启东”为诉求的线下宣传。

　　在项目选址落实近两年后，2005年1月，启东市“两会”期间，周志新、顾邦祥等数十位启东市人大代表提交了《关于对南通市达标工业废水排海工程的议案》和《关于坚决制止日本王子纸业污水东排的议案》。这两份议案一度被列入当年启东市人大常委会审议议题，但后来被搁置。

　　2009年2月，南通环源获得江苏省发改委立项批文，排海工程进入开工建设阶段。与此同时，来自民间的抗议逐渐升温。

　　同年10月22日，数位关注排海工程的启东民众代表前往江苏省发改委、海洋与渔业局、环保厅等部门索要江苏王子制纸排污的环评书，结果被拒。2010年2月8日，三名启东市民（包括两名养殖专业户）向南京市中级法院递交行政诉讼状，起诉江苏省发改委，要求判令对方于2009年2月做出的立项批文违法，同时判令撤销此文。南京市中级法院以该文件仅为“可行性研究报告”的批复，不具对外的法律效力为由，未予受理。

　　2010年10月3日，因十几名反对者“擅自闯入王子制纸厂区，取走尾水样本”，江苏王子制纸向政府去函表示担忧。

　　在民众的抵制下，排海工程虽不断延期，但依然逐步推进。2012年5月，管道铺设即将进入启东境内，启东市下发文件“决定建立工程启东领导小组”，小组组长由市委书记孙建华和市长许锋两人担任，下设综合协调组、前期工作组、工程实施组、社会稳定和应急处理组、宣传工作组等五个分组。

　　在尝试正常官方渠道无效后，民间抵抗重新复苏。6月9日上午，部分“抗污志愿者”在启东市政府门前，举牌抗议排海工程的实施；7月6日，两名“抗污志愿者”向启东市公安局递交游行申请书，号召反对排海工程的市民，在7月28日、29日、30日早上6时至7时到永安广场集合，申请未获批准。

　　但20多天后，7月28日上午，数千启东市民如约聚集市政府门前，随后场面失控，部分市民冲进大楼。事后查看现场的一名启东警察对《财经》记者称，共八层楼的市政府办公场所中只有机要室安然未损。

　　冲突随后被平息。当天下午，南通市委书记丁大卫通过扩音喇叭宣布，“永远取消排海工程。”

　　更大的牺牲

　　在项目被猝然取消后，所留问题却依然难解。

　　总投资12.5亿元的排海工程已建设至海门市境内，前期投入巨额资金，这个烂尾工程如何了结？与此同时，江苏王子制纸的第二期浆纸一体化项目正在建设当中，目前其排污口位于长江南通水域下段新开沙槽内、港口三区港德码头上游。

　　这意味着，在相当长时间，江苏王子制纸的生产废水将直接排放到充当多个城市水源地的长江下游区域。

　　实际上，造纸业的大部分污染来源于工厂制浆所产生的污水，这是困扰各地方政府在治污方面的难题。与单纯制纸不同，浆纸一体化项目增加了一道制浆环节，大部分污水产生于此环节，俗称“黑液”，而且制浆环节的耗水量也比造纸环节高2倍-3倍。不过，采用较先进的制浆工艺回收利用系统，污染是可控的。但这需要花费较高的成本。

　　判断造纸企业的工艺水平，关键指标是化学需氧量（COD），它指示水体的有机污染程度。造纸企业将所排放废水的COD指标控制得越低，处理成本就越高。

　　根据《制浆造纸工业水污染物排放标准》规定，自2008年8月1日起，新建制浆造纸企业执行水污染物排放限值，其中COD限值为90毫克/升。目前，江苏王子制纸就是按照这个限值往长江中排放达标废水。

　　规定同时要求，在国土开发密度较高、环境承载能力开始减弱，或水环境容量较小、生态环境脆弱，容易发生严重水环境污染问题而需要采取特别保护措施的地区，采取水污染物特别排放限值。比如，山东省对于造纸企业排污控制得比较严格，COD要达到60 毫克/升以下。

　　启东事件发生后，江苏王子制纸强调“以充分执行国家标准为原则，在经过厂内净化处理后，再将达标水排放”。

　　近年来，国内造纸业的“赶海”趋势明显，一位任职外资大型造纸厂的业务主管证实，国家批准新建的大型制浆造纸厂基本采取废水排海模式。究其原因，是国家对主要污染物实行排放总量控制，要求区域内各污染源的污染物排放总量小于或等于允许排放总量。像南通所处的长江中下游流域，污染物排放指标早无富余。

　　要新上马工业项目，必须甩掉一些污染严重的落后产业，或者提高现有企业的污染治理水平，以便腾出排污空间分配给新项目，但往往能挤出的空间有限。在此背景下，海洋以其较大的环境容量成为热门的选择。

　　排污成本差异则是另一层考量。内河的排污费要较入海的排污费高2倍－3倍。《2010年南通市经济技术开发区总公司企业债券募集说明书》显示，排海工程建成后按0.4元/立方米收取排污费，而同处南通市开发区的污水处理厂则按1.17元/立方米收取污水处理费，处理后的达标水排入长江。

　　但当南通市政府决定工程停工后，江苏王子制纸的排污问题只剩“华山一条路”。

　　在长江下游南京以下江段，由于以南京为中心的扬子江城市群，和以上海为中心的长江三角洲城市群拥有化学工业园区、新材料工业园区和现代物流园区等一批工业基地，长江沿岸化工厂密集。仅南通境内就有启东北新、海门临江、海门青龙等多个化工园区，长江下游沿岸水域存在明显的污染带。

　　更为严重的是，一些化工厂将未经处理的污水直接偷排入江，致使长江的污染形势愈发严峻。长江流域水资源保护局的一项调查显示，沿江各市50％－80％的水源地都不同程度地存在污染风险。

　　中国科学院海洋研究所研究员邹景忠告诉《财经》记者，长江的自净能力远低于海洋，同样是污水，入江比入海造成的污染风险更大。

　　当项目被突然中止后，江苏王子制纸污水将就近排入长江，沿江而下，从上海汇入海洋。