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万人民调:77.0%受访者要求立法规范城管执法行为

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欢迎发表评论 2013年07月26日04:57 来源:中国青年报  作者:刘伟 王俊秀
漫画:朱慧卿
漫画:朱慧卿

  近日,湖南临武瓜农在与城管冲突中死亡一事,再次把公众形象本就不佳的城管推到了舆论的风口浪尖。中国青年报社会调查中心通过民意中国网和题客网,对10707人进行的一项调查显示,86.9%受访者遇到过城管与商贩发生冲突,其中21.0%的人经常遇到。77.0%的受访者赞成立法规范城管执法行为。

  40.7%受访者认为城管形象不好

  为了养家,今年26岁、现居北京刘洋白天打工,晚上推着三轮车出来卖烤冷面。从去年7月到现在,他一直在和城管玩着“猫与老鼠”的游戏。几乎每天晚上,刘洋都是一边做着生意,一边警惕着可能到来的城管检查。今年五一小长假,北京市对小商贩进行了大规模的检查整治,不少商贩的经营车辆和工具都被没收,刘洋也未能幸免。为了生存,刘洋缴了罚金,把三轮车领回来,每天晚上继续出摊卖烤冷面。但到了6月,刘洋再一次被城管以违规经营为由收走了三轮车。这一回,即使缴了罚款也没有领回车子。

  北京市朝阳区城市管理监察大队的工作人员告诉记者,像刘洋这类商贩属于无照经营,城管队员可以根据《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条“未经工商行政管理机关核准登记颁发营业执照擅自开业的,属非法经营,应予取缔,没收非法所得,可以并处五千元以下的罚款”进行处理。不过该工作人员说,在实际操作中,他们对于此类无照经营的商贩一般以劝说离开为主,对于屡次劝说无效的才会没收非法所得,并视情节轻重处以五千元以下罚款。

  这名工作人员表示,此类流动商贩因为没有营业执照,在卫生、安全等方面可能不达标,为了市民的安全和健康,建议此类商贩依法取得营业执照,去市场申请合法、达标的经营场所。

  但是对于大多数像刘洋这样小本经营的商贩来说,去市场申请经营场所要交付的管理费用过高,申请营业执照程序复杂,所以他们常常选择抱着侥幸心理和城管“躲猫猫”。在三轮车被没收不久,刘洋又买了一辆新的三轮车,每晚在天桥下面等着下夜班的人光顾。

  刘洋对记者说:“其实北京的城管执法态度相比其他地方还是较为规范的,你不动手,城管也不会打人。只是我们为了养家没办法必须出摊,只能提心吊胆地躲着城管。”

  家住北京市朝阳区的邢才俊告诉记者,自己经常在晚上散步时看到商贩躲避城管巡查的情形:小贩吓得连卖的东西也顾不上了,骑着车子就走,后面的城管大声喊叫。有时候被抓住了,所有的东西都会被没收。小贩们哭得不成样子。邢才俊认为,违规经营确实不利于城市管理,应该惩治。但是小贩也都是为了生存,城管在执法中对这些社会底层人员应该有最起码的同情和尊重。

  城管在公众眼中的形象怎么样?调查显示,40.7%的受访者认为“不好,是野蛮执法的代名词”,25.7%的受访者认为“挺好,帮我们维护了城市秩序”,33.5%的受访者表示“说不上好坏”。

  具体来说,受访者认为有时执法手段暴力(54.3%)、执法权限混乱(52.0%)与执法队伍不规范(49.0%)是目前城管执法中存在的最主要的三大问题。

  城管执法乱象根源何在?52.0%的受访者认为是城管执法权限混乱

  城管执法乱象的根源何在?调查中,52.0%的受访者认为是由于城管执法权限混乱,34.9%的受访者认为是因为城管执法权力过大。

  在城管岗位上工作十余年的山东省济宁市某城管大队工作人员郭显(应受访者要求此处化名编者注),在接受中国青年报记者采访时表示,城管暴力执法的问题确实不可回避,原因在于:首先,城管职能混乱。城管行使的是行政处罚权,实际上不承担管理职能。但现实当中,城管承担了太多其他部门的管理职能;其次,城管的归属尴尬,编制混乱。按道理说,城管部门履行行政管理职能,应由政府财政负责,但有些地方还是将其划归事业单位。这造成了城管队伍构成混乱,协管、临时工等从业人员素质难以保证。

  “城管这个工作本身的性质就是每天和老百姓打交道,处理社会中大大小小的矛盾。有时百姓的诉求不能及时得到政府部门的回应,产生一些情绪找不到宣泄出口,最直接能接触到的政府部门就是城管。所以城管自然成为群众社会情绪的宣泄口,在实际工作中很容易激化情绪和矛盾。” 郭显说。

  郭显认为,不能因为个别突发性、暴力性问题的发生就否认城市管理基础性、保障性的作用。实际上,他们在工作中也是尽量讲究人性化处理。对于进城卖菜的菜农,车子比较破,车上带着泥,城管一般不罚款,只是进行劝说,指导去市场经营;而对于故意缺斤短两,逃避市场监管的批发贩卖者,城管一般会进行处罚。对于屡教不改的还会没收经营工具。

  他举例说,他所在的城管大队辖区内曾有一个家庭困难的商户占道经营,而且卫生条件差。对此,城管为他家申请了一个“西瓜地图”(山东省各地近两年采取的便民服务。为了方便瓜农进城卖瓜,由城管划定专门的应季西瓜临时销售点编者注)营业点。这样既解决占道经营的市容“面子”问题,也解决群众生存实际的“肚子”问题。

  国家行政学院教授汪玉凯在接受中国青年报记者采访时表示,各地城管野蛮执法、暴力执法、用临时工替代执法的现象不断出现,核心病根儿是管理者与民争利,将执法罚款作为谋取利益的工具和手段。“政府管理是为了更好地服务,而不是通过执法来敛财。如果城管人员不能改变与民争利的倾向,对自身的利益诉求进行严格规范,城管执法乱象就很难被根治。”

  怎样才能防止城管“与小贩打成一片”

  怎样才能改变城管“与小贩打成一片”的形象?对此,59.9%的受访者认为应该明确城管的职责和权限;56.0%的认为应该明确城管执法机构的性质和编制;55.7%的受访者认为应提高城管执法人员的综合素质;54.5%的受访者认为应该规范城管的执法行为和处罚程序;53.9%的受访者认为应严惩城管暴力执法;38.3%的受访者认为要严惩小贩暴力抗法;36.7%的受访者认为应完善有关城市管理的法律法规。

  “城管和小贩冲突的根本原因在于不合理的城市管理制度。”中国城市管理协会会长罗亚蒙认为,近年来在快速城市化的过程中,部分市委书记、市长眼里只有GDP,一味追求商业利益,使地价抬高、房价猛涨,进而带动这一区域内房租、人工等成本提高,导致城市便利度降低,公共服务短缺。他指出,如果规划建设了遍布全城、布局合理、数量足够、使用方便的便民服务市场,在城市管理中城管与小贩的矛盾就可以大大缓解。

  中国人民公安大学公安管理系副教授王庆锋告诉记者,最初,因为工商、城市建设、环卫等多个政府职能部门存在交叉管理、重复执法、权限不清的现象,一些地方成立了城管部门,划定一部分管理职能交予城管集中执行。所以说,城管只是我国行政体制中间层次的部门,对于其职责并无统一性的规范。

  调查显示,77.0%的受访者赞同进行全国性的专门立法来规范城管执法行为。

  “将城市管理执法纳入法治体系这个思路是正确的,但应该从地方开始探索。” 国家行政学院副教授胡颖廉表示,由于各地的城管执法模式不一,直接由国家层面出台一部法律很难涵盖城管执法的各个方面。所以应鼓励地方人大发挥自主权和立法权,对城管执法的性质、职权、权限以及被管理者的权利作出规定。另外,除了“硬”的法律,地方政府要开动脑筋,设置灵活的“软”政策来平衡商贩经营和城市管理的关系。

  “以立法形式对城管执法加强规范的前提,应是理顺城市管理者与商贩之间的基本关系。”汪玉凯认为,目前市场准入门槛过高、税收过重、就业困难等原因,使得底层居民不得不自谋职业。如果对这些自谋职业者进行过多的管制,不给他们生存经营空间,势必会使社会矛盾激化。针对这一局面,一方面,保证商贩的生存空间,进行管理模式的改革,不能简单粗暴地直接干预;另一方面,要明确规范城管执法的权责。不管是城管也好,协管也好,执法时都应该有严格的流程与制度规范。

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