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地方债的“继往”与“开来”

2014-10-13 13:23:35 证券市场周刊 

  本刊特约作者 曹阳/文

  10月2日,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》,将对于未来地方政府举债融资进行规范,短周期内有助于降低存量债务风险,保证政府投资在2015年后的资金来源,防止经济失速风险。

  经济下行压力使目前地方债务的融资模式难以维系。同时,地方债务无序扩张也增加了金融体系的风险。这使得目前时点规范地方政府举债,防止债务继续扩张,降低金融风险,维持政府投资可持续性十分重要。本次国务院对于地方政府性债务的管理可以起到如下作用:

  首先,短期内降低了地方债务风险,有利于金融体系保持稳定。

  对于存量债务和在建项目后续融资的处理将有效降低债务风险。对于纳入预算管理的地方政府存量债务,通过拉长期限、降低利率进行债务置换,以此降低利息负担;对于收入难以覆盖本息支付的项目,通过资产注入来提高项目盈利性,增加偿债能力;对于在建项目的后续融资,需要银行适当进行展期,而无法落实资金来源的,通过引入政府和社会资本合作模式,或通过地方政府债券发行进行续接,以上各种手段均降低了政府项目资金链断裂的压力。

  由于2014年以来,央行保持货币政策宽松,城投债发债成本较前几年大为降低,通过债务置换,可以降低利率100个基点以上,进而减少项目的财务费用支出。

  对于地方债务的梳理,也降低了整体金融体系风险。根据2013年的审计署报告,城投债规模和信托大致为1.7万亿元和1.3万亿元,这可能有所低估。本次国务院发文对于债务存量的界定在2013年审计署基础上存在一定弹性,允许地方政府在此甄别将政府存量债务上报国务院,经批准后分类纳入预算管理。这可能意味着更多存量债务可以得到政府担保,从而降低了“影子银行”领域风险。

  其次,创新了地方债务融资模式,有助于保持政府投资在2015年稳定增长。

  尽管央行在抵押贷款、房企融资等方面放宽了信贷标准,但从销售回暖到开发商新开工意愿增加不确定性较多,因此,2015年地产投资下行风险很大,这需要政府在基建领域投资发力予以对冲。

  本次国务院意见中对于地方项目举债在于规范,剥离了先前融资平台中的政府融资职能,更强调地方项目的市场化融资方式。在界定项目性质和借债主体等基础上,采取不同融资方式。比如对于基建、环保等民生类项目,积极推广PPP模式,通过项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定给予财政补贴,但不承担偿债责任;对于公益类项目,通过政府发行转向债券融资,以政府基金或专项收入偿还。预计新的融资方式落实将有助2015年政府主导投资保持较快增速,从而为经济增长托底。

  再次,就中期而言,对于地方债务的规范,有助于未来财税体制改革的推进。

  意见基本解决了未来地方政府增量债务“借、用、还”等方面的问题。具体来看,在借债主体方面,限制在省、自治区和直辖市,将原先的地级市、县的自主筹资改为由前者代为举借;剥离了融资平台公司的政府融资职能,政府债务不再通过企事业单位举借。有助于增加债务的透明度,也易于核算债务规模变化。

  在借债规模方面,实行额度管理,由国务院确定地方债务规模上限,实际规模在此基础上由地方本级人大或常委会决定。这既有利于债务的总量控制,也给地方政府跨期的项目融资留有弹性空间。

  在借债用途方面,限制地方政府融资仅用于公益性资本支出和适当归还存量债务,不得用以经常性支出,这一定程度提高政府支出效率;在债务偿还方面,将地方债务纳入全口径预算管理,硬化预算约束。

  作者单位为浦发银行(600000,股吧)金融市场部

(责任编辑:王钠 HN025)
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