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新增地方政府债务的风险防范

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2014-11-08 02:09:40 来源:21世纪经济报道  作者:魏加宁

  中国金融四十人论坛书系之《地方政府债务风险化解与新型城市化》 ()近期由机械工业出版社出版,敬请关注

  中国金融四十人论坛成员 魏加宁

  理论和现实都表明,城市化进程中为企业、居民提供充足的基础设施和公共服务主要是地方政府的责任。然而,城市化所需投资的资金量较大、建设周期长、投资回报慢。囿于当期财政收入有限的现实状况,地方政府通常需要进行必要的资本性融资做跨期资源配置,然而以往我国地方政府采用的融资平台加商业银行贷款模式、城投债模式、土地财政模式等均存在诸多问题。为规范地方政府融资渠道、防范地方政府新增债务风险,迫切需要发展可持续的城市化融资方式。

  城市化融资方式之一:地方政府债券

  作为一种融资工具,地方政府债券有助于缓解地方政府当期的财政压力,增强地方政府根据本地居民偏好和经济特征提供优质公共物品和公共服务的能力,从而促进当地社会福利水平的提升。同时,地方政府债券符合公平、效率的原则,对投资者的约束力强,债券市场能够及时暴露和释放地方政府债务风险。

  经过多年努力,我国地方政府自主发债工作终于从2011年开始在广东浙江上海以及深圳市等地相继进行试点,尤其是从2014年起,地方债发行进一步拓展为“自发自还”。这一看似不大的进步却蕴含着十分重大的历史意义和现实意义,既有助于变地方政府隐性债务为显性债务,有助于对地方政府债务风险的实时监控,也有助于减轻地方基础设施建设对商业银行贷款的过度依赖,还有助于推动地方财政管理的规范和透明,甚至一定程度上能加快推进地方行政体制改革和基层民主制度建设。

  然而,试点地方政府自主发债,这只是万里长征走出的第一步。为了规范和完善地方政府债券的自主发行和风险管控,需要把握好政府与市场的关系,需要从中央到地方,从财政到金融,各个方面做出巨大的努力,并把各项改革措施推向前进。

  就中央政府而言,今年8月底完成新修订的《预算法》使地方政府发债做到有法可依之后,接下来,要设立(或指定)专门机构,对地方政府发债进行适度监管。其次,规范转移支付,为地方政府提供增信措施。此外,中央政府还应当监测每年的地方债券发行总量,并与中央财政及国债规模进行并表分析。

  就地方政府而言,一是要编制资产负债表,摸清各级各地政府的家底,并向全社会和投资者加以公开,以便使投资者能够准确把握各级各地政府的偿债能力。二是要设立偿债准备金和偿债基金,以便使地方政府在发债时就能够做好偿债准备。三是要披露发债所筹资金的使用用途和债务偿还计划,以便取信于投资者。四是地方政府要如实公布当地经济发展状况、税收增长预测和财政预算方案及其他相关信息。

  此外,信用评级等中介机构要积极开展信用评级和风险评估工作,机构投资者要加强自身的财务约束和投资行为自律,新闻媒体尤其是地方性媒体,要加强对地方政府发债行为和发债过程的舆论监督,加强对投资者的风险教育和风险提示。

  城市化融资方式之二:政策性银行

  政策性金融是在中央政府支持下,依托国家信用,运用各种融资手段,在国家指定的业务范围内,直接或间接为执行国家产业政策、区域政策、配合政府特定经济和社会发展目标而进行的一种资金融通行为。实际上,政策性金融是一切带有特定政策意向的利息补贴、投资、担保、信用保险、存款保险等特殊性资金融通行为的总称。它是政府调控经济的金融工具,是政府介入市场的一种方式,是对商业性金融的补充和完善。

  利用政策性金融推进城市化需要处理好几大关系。首先是金融与财政的关系。从外部关系紧密程度来看,政策性金融机构与政府之间的关系无疑是最密切和最直接的。政策性金融机构通常是由政府创设的,是政府为实现其特定的经济职能和政策目标的重要工具。政策性金融是财政职能的延伸,但它又不等同于财政。财政更多的是资金投入,不追求回报;金融(不管是政策性金融还是商业性金融)起到融资中介的作用,要求还本付息,要对存款人或债券持有人负责。

  其次是资金支持与政府监管的关系。为保障其有效运营,政府需要为政策性金融机构提供一定的资本和营运条件。此外,政府也决定着政策性金融机构的融资领域和职能范围。其经营方针、经营原则和经营目标需要按照政府的要求而不是市场法则来确定。但是政策性金融机构既要按照政府的设立目标提供政策性金融服务,又要有效防范风险。因此,中央政府做好对政策性金融机构的监管尤为重要。

  再次是政策性金融和商业性金融的关系。政策性金融和商业性金融存在较大区别:商业性金融筹资成本完全是市场化的,而政策性银行借助国家主权信用可以降低筹资成本。商业性金融的不良贷款损失通常是由商业银行自己承担,但是政策性金融机构如果形成风险和损失,最终要由政府承担。在城镇化推进过程中,政策性金融和商业性金融是一种相辅相成、相互补充、合作竞争的关系。这主要表现在,两者的市场定位存在差异,但又存在合作关系。

  最后是中央政府和地方政府的关系。在城市化过程中,政策性金融提供融资的项目可以分为两类,一类属于中央政府应投项目,一类属于地方政府应投项目。对于政策性金融融资产生的收益以及由此带来的风险等等,应正确区分中央政府与地方政府各自承担的责任。

  城市化融资方式之三:公私合作伙伴关系

  公私合作伙伴关系(Private-Public Partnership,简称PPP),指的是为了共同完成某个项目(主要是公共事业项目)的投资、建设和运营,政府、营利性企业和非营利性企业形成的相互合作关系,它包括BOT、TOT、DBFO等一系列项目融资模式。

  PPP的运作程序因具体的操作模式不同会有所变化,但通常按照以下几个阶段来推进:阶段Ⅰ:需求分析和可行性评估;阶段Ⅱ:操作模式选择和准备;阶段Ⅲ:招投标和签订合同;阶段Ⅳ:项目建设、运营及管理;阶段Ⅴ:项目终结和转交。

  各国的运行经验表明,PPP模式具有多重优势,可以增加基础设施和公共服务的供给,缩减项目的成本支出,私营部门可以从第三方获取额外收益,并且更好地实现风险分担,提高服务质量,强化公共管理。

  综合上述优势,与传统的基础设施和公共服务的供给模式相比,PPP模式提高了基础设施和公共服务的供给效率,能够持续地为政府部门节约财政支出,这成为在基础设施和公共服务领域采用PPP模式的主要理由。

  为了实现PPP模式的“收益最大化、风险最小化”,我国地方政府在城市化投资领域应用PPP模式需要注意以下问题:

  首先,政府部门的角色转换。PPP项目的成功运作离不开政府部门的推动,但同时也需要政府部门进行角色转换。在PPP模式中,政府部门的角色需要从传统模式中公共基础设施的投资者和建造者,转变为规则的制定者、公共服务的采购者和公共服务的监管者等。

  其次,建立和完善相关法律法规。PPP模式在我国的运用和发展中欠乏有效的法制保障。为确立允许通过私人部门参与公共服务的生产而更有效提供公共服务质量的目的,政府必须首先通过制定法律、法规等法律文件建立一个可以吸引私人投资而又能实现公共利益的法律框架。

  再次,构建有效的监管体系。考虑到基础设施的公共性,PPP项目如果失败会给社会公共利益带来重大的负面影响。因此,需要政府对私营部门的活动以及项目的建设和运营实施有效监管。政府应从具体的PPP模式项目出发,从项目的服务价格监管、项目的服务质量监管、项目的退出监管和项目的后评价监管四个角度入手开展全面监管。

  值得注意的是,在政府规定PPP项目的服务对象和服务价格的时候,PPP项目实际上会构成政府的未来隐性负债。因此,有必要根据政府债务限额,制定关于PPP项目总规模的上限。

  最后,加强人才培养。PPP模式操作复杂,涉及的知识面广,需要经济、法律、财务、工程管理以及合同管理等各个方面的人员共同参与。目前,我国相关方面的人才缺乏,因此为了加快PPP模式的发展,特别是在地方政府基础设施领域的应用,需要加强PPP模式的学习以及相关人才培养。

  (作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、副部长、研究员。本文为中国金融四十人论坛内部课题“地方政府债务风险化解与新型城市化融资”的部分成果。报告完整版请参见中国金融四十人论坛书系、魏加宁等著《地方政府债务风险化解与新型城市化融资》,机械工业出版社,2014年10月)

(责任编辑:HN022)

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