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PPP撬动改革

2015-08-10 14:52:06 证券市场周刊 

  本刊记者 魏枫凌/文

  地方政府性债务问题是中国经济的潜在主要风险,也是改革要解决的对象。在2014年国务院“43号文”当中,作为针对地方政府性债务风险提出的两大措施,放开地方政府发债只是将风险延后争取时间,推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式才是能够真正化解风险的办法。

  同时,以往政府大包大揽、不计成本收益的投资行为,以及一些公共服务领域投资不足的现状,暴露了政府主导的投融资机制缺乏有效激励和约束的弊端。通过PPP转变公共服务的供给方式不仅有利于长期经济增长,还可以实现政府职能的转变,进而帮助理顺央地之间的支出责任和事权打下基础。

  到目前为止,地方政府虽然具有开展PPP项目的需求,但是落实进度缓慢,而且部分项目与中央政府的设计规划“形似神不似”。一些典型案例显示,大规模推广PPP的难题并不仅在对接资金,更在于地方政府放开垄断领域,并且严格遵守合同的约束。

  意义远超融资工具

  PPP指政府与私营部门合作方签订合同,在一特定时期内设计、建设、融资、运营和维护某一基础设施资产。通常情况下,政府在合同期内持有资产所有权,出让特许经营权。如果仅从一项新的融资手段来看待PPP,目前存在的各类债务工具已经可以在短期内满足需求,PPP在融资方面甚至还不如这些工具能立竿见影。但是如果从解决政府部门债务风险、推动投融资体制改革、转变政府职能等长期改革目标看,PPP则具备独特的优势。

  PPP之所以能够解决地方政府债务风险,首先由于其具有权益性融资属性。通过对特许经营权出让,地方政府不仅可以在现阶段改善资产负债表,还能避免在将来为新项目举债过度。

  二是避免资金筹集和使用之间的期限错配。由于PPP项目期限长,即便是政府需要给予盈利能力欠佳的社会公益项目运营方补贴,也会通过持续购买服务的方式,将财政支出责任平滑到一个10-20年甚至更久的期限内,可以凭借较少的财政资金撬动巨大的民间投资。

  例如河北省固安县工业园区和房地产企业华夏幸福(600340,股吧)的PPP合作,从2008年至2014年华夏幸福公司在园区内累计投资超过160亿元,园区采用使用者付费和政府付费结合的补贴方式。截至2014年底,园区累计引进签约项目482家,投资额达638.19亿元,形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。而直到2014年园区财政收入也才23.3亿元,如果凭借一己之力进行先期投资必然债台高筑或者延误发展。

  从改善投融资体制看,PPP的积极意义更为明显。PPP由于引入了市场机制,前期需要经过财政部“物有所值(Value for Money)”评价体系的考量确认具有经济效益,另外运营过程中经济利益的激励还能促使运营者提高效益。

  2006年成立的合资企业京港地铁公司运营北京市4号线、大兴线和14号线3条地铁线路,是国内首个PPP地铁项目。京港地铁公司在每年财政补贴给定的情况下自负盈亏。根据京港地铁公司的测算,已经成熟运行的4号线在PPP模式下,政府的财政支出总额为500多亿元,比按照传统模式减少财政支出100亿元。

  再者, PPP项目可以在政府力所不能及的领域增加部分公共品的供给。环保领域是借助社会资本促进供给的典型行业,有一定公益性同时也能够产生一定收入,但自身较难实现商业化运营。根据世界银行的评分测算,垃圾收集和污水处理领域尤其适合市场化运营。财政部首批示范项目也以污水处理为主。

  更进一步看,通过前述方方面面,地方政府的财政支出压力得到减轻,部分职能也由社会分担。在这基础上,重构中央和地方的权责关系将会变得容易一些。

  需求巨大 不乏冲突

  财政部估算到2020年中国的基建投资需求高达人民币42万亿元。可以说,第二产业中绝大部分涉及公共服务的行业,以及第三产业中的基建领域都将推广PPP。

  国家发改委在2015年5月公布的PPP项目库共计1043个投资项目,总投资1.97万亿元,涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境五大领域。进入7月,发改委又将铁路领域纳入了鼓励运用PPP的投资范围,并指出社会资本在铁路领域法无禁止即可投。同时财政部也准备在第一批总计1800亿元、30个项目的基础上尽快推出第二批,同时鼓励收费公路开展PPP。

  但民生证券宏观分析师朱振鑫对《证券市场周刊》表示,自2014年9月至今,在中央政府督促之下项目落地仍不理想,目前PPP签约规模率仅在30%-40%。近12个月来,连2014年地方政府最初上报1.6万亿元的目标都还没有完成。

  目前PPP的落实在政府、投资方、使用方之间都存在冲突。正确处理这些冲突,需要回归PPP的设计原理,即通过管制行业的市场化改革,在平衡公共利益的基础上,给公共品合理地重新定价,让政府从低效领域退出,从而实现降低风险。

  首先在投资主体资格方面,中央政府各部委分头监管就存在指导意见不一。例如,财政部明确规定“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”不得成为PPP项目实施单位主体,而发改委并没有对此做出明确规定。这就直接关系到市场化机制的真实性,吸收的是否为社会资本。

  例如在财政部的项目库中的安徽省池州市污水处理及市政排水设施购买服务项目,由国企深圳水务集团取得了项目公司80%的股权,池州市持有另外20%股权。虽然是深圳水务作为国企参与给社会资本略打折扣,但是异地单位毕竟较少受到当地政府的影响。倘若是池州当地国企参与,恐怕效果就要存疑了。

  两部委PPP指导意见不尽相同,还会引发下级政府不同标准的监管要求。例如,浙江省发改委和财政厅在PPP项目外商投资限制方面就做出了截然不同的要求。省发改委要求国有控股,省财政厅则无此硬性规定。这种情况就需要省政府和国务院部委组织协调了。

  经济价值是另一直接制约因素。“PPP项目周期长,回报偏低,运营经验不足,退出机制复杂。这会在实务层面让投资者望而生畏。”朱振鑫说,“据我们了解,目前PPP项目收益率普遍在6%左右,受当前融资成本制约,投资者普遍希望获得7.5%-8%的预期回报,才能补偿风险。”事实上,即便被业内普遍认为是优良资产的京沪线济青铁路段PPP项目,其约定最高收益率也才只有7.2%。

  解决这一矛盾必然需要从价格入手,原本免费或价格低廉的公共服务,在“使用者付费”原则下很可能会出现普遍涨价。这样的例子已经发生在居民生活的每个角落。

  2014年起至今,全国36个样本城市污水处理费用持续上调,按照国家发改委、财政部、住建部联合发文的标准2016年底前还将继续涨价;2015年1月起,北京地铁实施分段计价,票价整体上浮;在刚刚过去的7月,交通部就收费高速公路不再规定收费期限征求意见;就在8月1日,自2013年以来一年一度的铁路运价上调正式生效。

  长期重在政府诚信

  前述矛盾基本上属于可协调范畴,落实PPP更重要的问题在于投资者对政府缺乏信任。政府对项目估值的不科学,对PPP合同不严格执行,后期施工乃至市政规划的随意变动,都会伤害特许经营权的价值,导致PPP失败。

  北京冬奥会将推动巨大的基建投资,我们不妨在此回顾中国第一个大型PPP体育场项目——国家体育场(“鸟巢”)。中信集团联合体中标国家体育场项目,其与北京国有资产经营管理有限公司共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公司,负责国家体育馆的融资、建设工作,项目总投资额31.4亿元。

  通常而言项目公司是标的设施的业主,设计方应根据业主的需求确定设计方案。但本案中,项目公司被迫接受了北京市政府确定的设计方案。在项目建设阶段,北京市政府多次更改设计,延长了建设工期,增加成本。此外,市政府还削减了停车位,减少体育场中的商业设施,取消了体育场可闭合顶盖,进而影响了项目公司的租金收入。

  在奥运会结束后的运营阶段,北京市政府出于维护声誉及公众利益出发,限制项目公司给国家体育场商业冠名。投资协议中有条款规定北京市发改委协调各部门帮助联合体取得收益,但如何协调既无具体规定也无实际操作,使其成为一纸空文。最终在2009年8月,北京市政府将其出资持有的58%股份改为股权,中信联合体放弃特许经营权而转为永久股东。该PPP项目宣告失败。

(责任编辑:马郡 HN022)
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