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地方投融资平台转型的方向与政策

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2016-01-19 10:24:31 来源:中国经济时报  作者:周健奇

  地方投融资平台(以下简称“平台公司”)最初定位是以融资为主,在城市基础设施建设大发展时期发挥了重要作用。但由于缺乏对平台公司的有效监管以及平台公司自身的制度缺陷,一些地方背上了过多的债务包袱,一些平台公司也难以持续。针对地方投融资平台的改革问题,国务院在2014年9月、12月以及2015年5月连续下发三个文件,反映了地方投融资平台改革的重要性和复杂性。根据文件规定,地方投融资平台要剥离政府融资职能,不得新增政府债务。这就意味着平台公司要么退出市场,要么加快转型。

  从最近对平台公司的调研看,由于我国不同城市处于不同的经济阶段,平台公司的发展水平也存在较大差异。一些经济发达地区城市大建设时期已经结束,有的平台公司已由单纯的融资平台转变为城市服务运营商;有的转变为市场化投资公司,并具有了一定的市场竞争力,正在逐步向全国拓展业务;有的肩负城市投资建设、城市运营服务、投资功能于一体等。从实际情况看,这些发展较好、转型较早的平台公司还有很好的发展前景,还能在城市建设与服务中发挥重要作用,政府应根据平台的实际情况实施差别化政策,支持一些有条件的平台公司转型,让其充分发挥自身优势成为支持城市发展的新载体。

  地方投融资平台的转型方向和功能再定位

  地方投融资平台必须在落实相关文件基础上向普通企业转型,在去政府融资功能的同时,对其可以承担的其他功能进行重新定位。如西部等经济相对不发达地区,平台可结合城市发展阶段的实际需求,承担基础设施建设的重任,但要坚持市场化原则,不应再成为政府的“二财政”或预算软约束的行政化投资工具;经济相对发达地区,平台可立足传统土地开发业务,根据实际情况进行功能延伸。具体的功能定位,需要视城市发展的市场需求以及平台的实际能力而定。

  (一)以普通企业身份参与民生建设项目

  保障和改善民生是地方政府的基本社会职能。与民生相关的建设项目主要包括保障房建设、公路建设、环境整治、基础设施改造等。民生项目具有责任重,建设、管理和维护的投入大但收益低等特点,有些项目甚至没有收益。因此,社会资本主导民生项目的积极性往往不高。地方投融资平台是地方国有企业,需要承担国资应当担负的社会责任,并拥有基础设施建设和管理的经验,今后可以继续发挥优势,承担实施民生建设项目的载体功能。

  平台公司以普通企业的身份参与民生项目建设,并对建成后的项目进行专业化管理和维护。平台公司要与政府明确职责分工,政府负责民生项目的统一规划,企业负责项目的具体实施,除了要严格履行合同规定的标准和要求外,也要在合同中明确项目建设以及后期管理和维护的政府资源配置方案。项目建成后的相关资产充实企业的国有固定资产。平台公司对项目资金应采用财政拨款、企业融资、社会资本参与相结合的方式筹集;关于管理和维护费用,由财政拨款和项目收益共同支付。

  (二)多途径开发地方公共资源

  公共资源涉及国家自然资源开发,城市管网建设和供应,垃圾和污水处理,机场、港口等公共交通设施的建设和管理等领域。依托公共资源为百姓提供公共服务是政府的职责,但政府不宜直接经营,相应的开发工作更多需要由企业实体承担。公共资源具有公益性,有些也具有可经营性,因此不同所有制企业有开发公共资源的积极性。但这类项目关乎政府公共服务,与百姓的生活密切相关,因此政府对企业实体的选择非常严格。地方投融资平台拥有运营政府大型公益项目的独特优势,可以承担开发公共资源的重任。

  平台公司参与公共资源开发项目可分三种途径:直接主导公益性较强的公共资源项目开发和管理;积极投标可经营性公共资源项目;采取合作开发模式,与专业领域国企和社会资本共同运营公共资源项目。公益性较强项目包括社区建设等;可经营性公共资源开发项目涵盖天然气、水、电管网建设和供应,清洁能源开发,污水、垃圾处理等市政项目,轨道交通项目,机场、港口项目等。平台公司既是公共资源开发项目的建设主体也是今后的运营主体,所设计的方案必须包括建成后的管理和运营,可经营性项目还要包括项目的盈利模式。

  (三)管理运营公益性国有资产

  《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中,将国有企业分为两类:公益类和商业类。地方投融资平台开展的项目很多具有公益性质,所涉及的相关资产属于公益类国资,此外,还有很多可经营性资产。因此,地方投融资平台的资产分为公益类、商业类和混合类三种。未来的改革:可以将平台公司的公益类资产和商业类资产完全剥离,分属不同的企业;也可以同属一家企业,进行分类管理。不论采取哪种改革方式,平台公司都可以承担管理运营地方公益性国资的功能。

  平台公司管理公益性国资的主要目标是“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务”。虽然这一功能定位不要求平台公司的公益性国资管理以盈利为目的,但若想管理好并实现国资的保值增值同样需要资源投入,稳定的资金来源是基本保障。除了必要的财政拨款,平台公司也要具备一定的盈利能力。不论是公益类平台公司还是同时具有公益类和商业类资产的平台公司,获取管理公益性国资的资金,有三个基本途径:财政拨款;取得政府采购、政府特许经营、政府委托代理资格;具备政府可经营性优质资产开发的优先权,以可经营性资产的收益补助公益项目。此外,为更好实现国资的杠杆功能,平台公司的公益类资产可以引进社会资本投资。以上三种途径,对社会资本均有吸引力,尤其是后两种。

  (四)以管资本为主投资运营经营性国有资产

  完善国有资产管理体制改革的基本思路是“以管资本为主”,改组组建国有资本投资、运营公司是一项主要工作。地方投融资平台是一类重要的地方国企,资产在地方国资中的占比较高,其中还包含有大量的公共资源。为了更高效地配置国有资源,通过国有资本的保值增值促进地方经济发展,一些平台公司实际已经具备了国有资本投资运营的功能。具备条件的平台公司可以在承担传统业务的同时,依托自身的资源配置优势和政府渠道优势,做强国有资本投资、运营功能。

  平台公司成为地方国有资本投资运营公司,关键在于业务模式的转型。平台公司一方面可将土地开发、基础设施建设等传统业务定位为发展的基础,另一方面要坚持市场化运作,通过国有资源开发与资本运作的结合将国有资产升值并转化为国有资本,还可发挥地方国资杠杆作用,以有限的政府资源投资新兴领域,促进地方经济转型。

  (五)为地方经济全面发展创造条件

  促进地方经济发展是地方政府必须承担的经济职能,政府要正确处理好与市场的关系,要确保市场决定性作用的正常发挥,同时也要对经济的全面发展起到引导和保障作用。这其中的关键是转变政府职能,地方政府要尽量避免直接干预,尽可能通过管资本的方式,以市场中的实体企业为载体治理城市环境、支持产业创新、运作国有资本。地方投融资平台可作为地方政府促进经济全面发展的载体。

  平台公司促进地方经济全面发展的功能体现了国有资本的公益性,主要的实现途径有四:一是提升基础设施建设水平,不断完善城市功能,进一步加强城市环境综合治理。二是培育地方支柱产业,设立产业发展专项基金,通过政府资源的引导作用改革地方支柱产业发展的投融资机制。三是支持创新,建设园区孵化器、设立创投基金,推动地方结构调整。四是通过资本注入化解具有发展前景的地方支柱企业面临的阶段性危机,并在危机过后退出资本确保被救助企业的独立性,同时实现国有资本的保值增值。

  促进平台公司转型的配套政策

  一些经济较为发达地区的平台公司转型较早,实际已经具备了新功能。但不同地区处于不同的发展阶段,平台公司的发展水平并不相同。以上五个定位只是给出了平台公司未来的转型方向,具体要视实际情况而定。平台公司已经成为在城市建设和发展领域发挥特殊作用的一类地方国企,转型前的业务主要受地方政府主导,转型后也要承担国有资本的相应职责。政府应对平台公司的转型有针对性地给予政策保障。

  (一)建立公益性项目的市场化保障机制

  政府要为具有公益性质项目的建设、管理和运营提供必要的保障,建立市场化的机制,与平台公司共同推进融资创新。一是提供基本资金保障。主要包括:确保建设和偿债期财政拨款及时、足额到位;协调国有政策银行、商业银行为项目提供低息贷款;发行债券减轻企业债务偿还压力等。二是设立政府财政与项目收益相结合的公益项目专项基金。基金的设立能够让平台公司同享城市发展的收益,同时,还能降低企业的资金风险并优化国有资本结构。三是配套可经营性资源,增强公益性企业的“造血”功能。

  (二)以规范和共享为基础完善PPP融资模式

  相关文件提出,要推广使用“政府与社会资本合作模式(PPP)”。PPP模式已成为地方政府基础设施建设以及公共服务领域投融资体制改革的重要举措。以上两大领域是平台公司转型后的基础业务,可成为其参与民生建设项目、开发地方公共资源以及管理公益性国有资产的重要融资途径。但目前这一模式尚不成熟,需要不断完善。一是加强市场监管。PPP模式的开展,需要在公共资源领域放开市场准入,引进社会资本。在市场放开的同时,必须加强市场监管,配套出台相关制度,做到放开与规范同步推进。二是明晰利益共享。开展PPP模式的主要目的在于创新城市项目的融资模式,对于项目建成之后“怎么办”的考虑尚不充分,在项目运营后必然会遇到收益分配问题。因此,在PPP方案中除了明确股权结构、合作方式之外,还要设计合理的盈利模式和市场化的收益共享计划,既要保证民生、实现国有资本保值增值,也要保障社会资本的权益。

  (三)建立符合市场化要求的规范公司治理

  地方投融资平台是落实地方政府建设项目的实体工具,管理体制先天不足,为适应市场化发展,必须建立能够充分体现平台公司市场主体地位的管理体制和在公司内部建立更加市场化的公司治理,政府要尊重和维护公司治理准则,减少过度干预。一是完善公司治理结构,形成企业的独立决策机制和责任追究制度;二是建立平台公司信息披露制度,定期向政府有关部门报告,向社会披露并接受社会监督;三是形成多元化股权结构,鼓励国有资本交叉持股,积极引入社会资本,有条件的平台公司可整体上市。

  (四)实施业务分类监管

  平台公司是重要的国企,业务领域较为特殊,根据转型后业务的侧重点不同可划分为商业类、公益类不同类别,或两类业务兼而有之。因此,企业在市场化的同时,监管必须同步到位,以防止行为扭曲。一是强化企业审计,建议出台有针对性的制度文件。二是实施业务分类监管,其中公益性业务重在合同监管,对商业性业务尤其是国有资本投资运营类业务,重在财务监管。

  (作者单位:国务院发展研究中心企业研究所)

(责任编辑:张振江 HN061)

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