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供给侧改革:城乡一体化再出发

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2016-03-02 20:26:07 来源:环球财经 

环球财经2016年2、3月刊
环球财经2016年2、3月刊

  导语:城乡一体化供给侧改革的突破口在于对农村生产要素的再配置和改革,这其中不仅包括以家庭农场为代表的农业生产方式转变,同时还有针对农村集体资产的深化改革,前者针对的是城乡一体化、农民进城后谁来种地,如何藏粮于地、藏粮于技的问题,后者针对的是如何让农民更为放心带着土地保障,共享城镇化好处进城的问题。

  《环球财经》特约、上海市松江区委副巡视员 封坚强;上海市松江区农委办公室主任 王晶

  当前,我国正处于全面建设小康社会的关键时期,从党的十六大首提“统筹城乡经济社会发展”到十八大提出“推动城乡发展一体化”,逐步缩小城乡差距,破解城乡发展不平衡不协调的突出矛盾,始终都是影响中国现代化进程的重大问题。再至去年12月23日,国务院常务会议部署推进农村一二三产业融合发展,强调以结构性改革强农惠农, 新华社评论说,这释放出一个明确的信号:国家将从供给侧结构性改革着手,推动农业增效、农村繁荣和农民增收。

  在笔者看来, 通过供给侧结构性改革强农惠农,正是缩小城乡差距,推动城乡发展一体化的必然之路,用《人民日报》引用权威人士对供给侧改革的解读说,即“用改革的办法推进结构调整、矫正要素配置扭曲”,这其中,既包括对农村人、地等各项生产要素的重新配置和深化改革,以提高农村的全要素生产率,同时,由于农村深化改革牵一发制全身,从基层政府角度来说,推进城乡一体化应从农村和城市通盘考虑出发,以作出符合地区实际情况,全局性的制度性安排。

  进一步细化,结合松江区的实际情况和过去的改革经验,城乡一体化供给侧改革的突破口在于对农村生产要素的再配置和改革,这其中不仅包括以家庭农场为代表的农业生产方式转变,同时还有针对农村集体资产的深化改革,前者针对的是城乡一体化、农民进城后谁来种地,如何藏粮于地、藏粮于技的问题,后者针对的是如何让农民更为放心带着土地保障,共享城镇化好处进城的问题。

  而从过去城乡发展并不平衡的全局视角出发,通过家庭农场和集体资产改革重新配置农村土地、劳动力、资本要素同时,还应在顶层制度设计和配套、解决农民保障、农民居住转移、小集镇建设、区域利益平衡机制等问题上,将城市地区和农村地区纳入一个整体通盘考虑,而改革的最终目标,就是逐步消除城乡收入差距,使农村更像农民,城市更像城市。

  由于松江地处城镇化和工业化发达的中国东部城市上海,以家庭农场、集体资产改革、全区建设用地等资源南北统筹为代表的结构性改革也较早开始,经过多年的实践,也已初步实现了城乡一体化的效果。这主要表现在农业基本实现现代化,农业资源得到最优配置;农村集体资产产权明晰,农民基本市民化;农民最大的保障问题得到解决,全区农民医疗保障就业基本没有城乡差别。而在全区统筹之下,工业地区、农业地区、城市地区规划和功能定位也已明确,这为今后产业的进一步优化和长足的发展打下了基础。

  当然,也应当认识到,推进城乡一体化,并非一朝一夕就可以完成,它是一个循序渐进的过程。九尺高台、起于垒土,目前已经进行的城乡之间的生产要素改革,也只是农业供给侧改革的一个开端,它仅仅是为再度提高生产力发展水平拓展了一片新空间,更为关键的是,如何从长效上将改革新空间持续深化,这也是笔者认为应当再思考的地方。

  深化农村要素结构性改革

  从农村生产要素再配置来说,家庭农场改革属于土地和劳动力要素的再配置,通过村委会在集体组织内部流入耕地,再流转给集体组织内有种田能力的村民进行适度规模种植来实现,这也是中国发达地区转变农业生产方式的必然要求。

  松江区自上世纪80年代初实行家庭联产承包责任制以来,广大农民的生产积极性高涨,农村生产力得到了极大地释放,家庭联产承包责任制成为适应当时以农业为主的农村经济结构和传统农村生产力水平的一次划时代改革。但改革开放三十年多来,随着松江经济社会的快速发展,农村劳动力大量转移,农村经济结构不再以农业为主,松江从一个农业大县转变为一个以工业为主、城市化程度较高的地区。

  在经济结构转变同时,传统的每家每户分散小规模兼业农业生产经营方式也逐渐不合时宜,这又体现在——农村部分土地闲置、广种薄收、外来农民不规范种地等情况,制约了农村生产力的进一步发展,粗放型的生产方式也不利于农产品(000061,股吧)安全和对农村生态环境及耕地的保护。

  从全世界农业发达地区的发展经验看,现代农业必须要走专业化、规模化和产业化的家庭经营发展道路,这就需要对土地和劳动力要素的重新配置,而松江因城市化而出现的农村劳动力大量转移,地方财政收入的逐年增加和农业生产力水平的不断提高,也已经为松江农业的规模化生产经营创造了条件,并提供了坚实的经济基础和技术装备基础。

  从2007年下半年起,松江区即已开始探索发展规模在100亩~150亩的粮食家庭农场,此后粮食家庭农场经过不断探索,又发展至种养结合家庭农场阶段,乃至时下的机农一体家庭农场,截至2014年秋播,全区家庭农场发展至1240户,经营面积15.28万亩,占全区粮田面积90.9%,而目前,全区种养结合家庭农场有79户、机农一体家庭农场504户,两者相加已占据全区家庭农场52.1%的比例。

  通过家庭农场对土地和劳动力要素的重新配置,收效也是明显的。2014年全区家庭农场水稻单产589公斤,比推行家庭农场前增38公斤,家庭农场主户均经营面积123.3亩,亩均净收入960元,户均年收入达11.3万元,而从适度规模经营中获得甜头的家庭农场主,种粮积极性不仅大为提升,并开始向会开拖拉机、改造农业机械和精通农业技术的职业农民转变,而未来,松江区还将在逐步扩大家庭农场经营规模,延长家庭农场承包期和提高家庭农场生产管理水平上继续努力。

  作为农村生产要素的另一个重要组成部分集体资产来说,它自上世纪50年代初农民生产合作社形成始,其后逐步积累而来,是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果,也是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。改革开放前,农村集体经营积累通过农产品“剪刀差”的形式转移给了国家,改革开放后,随着工业化和城市化发展,农村集体土地可以转性或转让,使农村集体资产、尤其是乡镇集体资产凭借土地资源实现了不断增值壮大。

  但另一面,这份由集体经济组织成员农民共同所有,随着工业化、城市化不断增值的集体资产,长期以来却处于产权虚化、主体多样复杂的状态,这不仅使集体资产成为少数人攫取集体财富的工具,村官、镇干部因侵吞集体资产腐败频发,同时,作为集体组织成员,尤其是因城镇化而失去土地的农民,本应从集体资产增值中获得的保障也无从谈起,农民进城也因缺乏来自集体土地的保障而阻力重重。

  这也使得工业化、城镇化发达地区对集体资产进行产权制度改革,将集体资产确权到人迫在眉睫,它也是城乡一体化顺利推进的前提条件之一。松江区自2008年开始在工业化、城镇化起步较早新桥镇、中山街道试点集体资产改革,其后推广至全区14个涉农街镇,至2013年年底,全区全面完成改革,成立了14家镇级联合社、107家村级合作社来管理集体资产,明晰集体总资产达328.2亿,净资产123.1亿,社员570141人,持有总份额3050.49万份。

  与全国之前推进的集体资产改革多停留在村一级不同,松江区将镇一级集体资产作为改革主体,这由镇一级资产改革前占据全区集体资产总额79.4%的比例决定,必须从整个集体资产改革入手,才能彻底重构集体资产这一生产要素,而除了将村、镇集体资产价值化、折股量化到每个农民明晰产权,同时也要引入现代企业管理制度,逐步引导集体经济组织从依赖政府逐步转移到自我经营管理上,也要改变原本简单、粗放的管理方式,健全民主监管和财务管理制度。

  也只有不断完善和规范集体资产管理制度,才能盘活更多的土地资源,让集体资产更有效率地增值,进而不断壮大农村集体资产,让失地农民带着“土地”进城。这不仅是“十二五”期间,全区集体资产累计分红4.84亿元,惠及社员59万余人,让松江农民在原有收入基础上又增加一份稳定、持续的集体经济份额收入的结果,它更为深远的影响在于,通过集体资产改革让不再从事农业生产的农民更为公平地享受到了城镇化的好处,它为进一步的城乡一体化荡平了道路。

  制度上通盘考虑

  通过家庭农场改革和集体资产改革对农村原有生产要素再配置,也只是城乡一体化发展的第一步,既然是城乡一体化,它就脱离不开城乡的通盘考虑和顶层制度设计和配套,它不是到处搞城市化的“走了一村又一村,村村像城镇,走了一镇又一镇,镇镇像农村”,城乡一体化的内涵,应当是把城市建设得更像城市,把农村建设得更像农村。

  松江区的城乡统筹和城乡一体化,从区级层面,便是从顶层设计和系统性的制度安排开始的。它不仅通过从思想、规划、政策、资金、队伍等各个方面加以统领和保障,同时,它也是从全区层面对资源的重新调动和分配。归纳起来,就是要在理论上有认识、在制度上有安排,这是做好实践的前提条件之一。

  在思想上,2009年松江三届区委九次全会通过《关于松江区进一步加强城乡统筹促进城乡发展一体化新格局的实施意见(讨论稿)》,进一步明确了城乡统筹工作的方向和重点,全区城乡统筹也形成了党委书记主抓,高度重视三农工作的局面。而在规划上,松江区也结合浦南、浦北的实际情况,从规划上将浦南地区集中精力发展农业、浦北地区深入推进工业化和城市化“两规合一”一并考虑。

  在“两规合一”后建设用地总规模确定的情况下,将建设用地集中放在工业化、城市化率较高的浦北地区,比之更为偏远的浦南地区,无疑可以更为充分和高效地体现级差地租,将建设用地利用效率最大化,浦北地区再按照城市支持农村、工业反哺农业的要求,通过财政转移支付、劳动力就业来助力浦南农业区的发展。

  功能定位的不同,也对干部考核标准提出了新的要求,即需要分类指导、区别考核,为此,松江区也制订了不同地区的不同考核指标,这也使得浦南农业区干部集中精力将农业做好,同样也可以得高分,实行分类考核,可以调动广大干部的积极性,使各类干部各得其所,尽心尽力做好工作。

  在政策上,浦南地区以农业生产和水源保护为主导,保护了耕地和生态,牺牲了发展二、三产业的机会,当地政府财力和农民收入远低于浦北地区,为了处理这种不平衡,2010年,松江区设立统筹专项资金,对全区土地出让净收益进行统筹,其中净收益的三分之一作为专项资金扶持浦南地区,它主要用于提高农民社会养老保障水平等三农支出。

  农民的保障问题,也是浦南、浦北差异的核心问题。经过数年积累,到2014年底,松江土地出让净收益区级统筹专项资金已筹集60多亿元,农民纳入镇保或城保人数已达20.6万人,占农业总人口的68.5%,其余则全部纳入农保,而至目前,再加之浦北、浦南农村集体经济之间统筹设立专项基金,以区镇两级补差的方式,浦南地区的农民的各项退养保障待遇也已提高至镇保水平,实实在在的改革成果由此惠及广大人民群众。

  此外,有效减少农村人口,不仅是解决三农问题的重要途径,同时也是城乡一体化的必经之路,在农民居住转移、农村劳动力非农就业等农村人口转移问题上,基层政府有责任进行有序引导,促进农民转得出去,进城农民呆得下去。

  除了集体资产改革之后,农民能够带着集体土地的“股份”进城,松江区还设立了专项资金扶持农民非农就业,即建立浦南农村劳动力就业扶持基金,对企业安置浦南农村劳动力,并按照每年每人2000元标准给予补贴,对浦南农民跨区域非农就业,按每人每月200元的标准给予交通、就餐补贴,鼓励浦南农村富余劳动力到二、三产业更发达的浦北地区就业。

  而一些镇级政府也因地制宜地提出了本地区农民就业的办法。比如泖港等镇就在松江新城专门成立了“居室保洁服务社”,引导本地区40~50周岁农村妇女从事家庭保洁服务,一年之内就实现了1000多名农村妇女就业。截至2014年底,松江18.06万农村劳动力中,非农就业人数已达15.5万人,占据85.8%的比例。

  经验表明,一个地区初步完成城市化后,遗存下来的少量农户的自然宅基地将变为“城中村”的温床,松江区采取的办法是,探索推进宅基地归并,置换引导农民自愿进城,在城市化发展较快的地区,推进遗存宅基地归并,按照1:1面积比例用农村一套宅基地换取同等面积产权商品房,而在浦南地区,则借助国家、市级政策优势,实现资金平衡逐步推进宅基地置换。这样不仅可以彻底解决滋生“城中村”隐患,同时,也可以归并盘出更多土地,让原住民的财富多出了一块新的增值空间。

  对于浦南农业地区,在城乡一体化发展和深化农村改革过程中,还应考虑到与农民宅基地置换相结合的小集镇建设,与通常庞大无序,有大量外来人员居住的工业园区集镇相比,随着浦南地区定位成松江现代农业发展区域,浦南地区的小集镇不再需要为工业园区而建,更不能再成为外来集散人员的集散地,它应当缩小规模,为集聚农业地区当地老年农民,当地转移就业农民和当地产业就业成员居住而建。

  在通过前述各项措施解决农民进城来自于土地和养老等后顾之忧之后,事实证明,绝大多数农民在农村与城市之间,更愿意选择进城,浦南新浜镇按照“自愿申请、联排联动、身份不变”等原则,项目区农户搬迁“以房换房”申请率达到94%以上就是真实写照。

  城乡一体化再思考

  从上述松江目前已经在进行的各项改革来看,无论是家庭农场还是集体资产改革,或者在建设用地总量有上限的情况下,浦南浦北统筹考虑,它都有别于过去单纯依靠投资驱动,或者单纯站在城市的立场,“摊大饼”式的发展方式,它更多的是通过调整生产要素,旨在提高资源利用效率,进而提高全要素生产率的供给侧改革。每个领域要素的调整为生产力提高拓展了新的空间,但仅仅有新空间是不够的,它更需要持续不断的深化。

  在家庭农场改革方面,除了巩固现有改革成果,还应当在三个方面继续完善。其一是家庭农场经营模式的充实和完善,除了扶植农业生产的政策要保持不变,家庭农场经营者能力继续提高,还要使他们成为既是经营者,又是农业生产者和农机操作者的以自身为主的自耕农,这一比例还要在“十三五”期间继续扩大,同时,随着家庭农场生产力的提高,家庭农场经营规模也要持续扩大,以减少家庭农场经营者对补贴的依赖,目前依据松江的生产力水平,家庭农场经营面积在350亩左右才是理想状态。

  其二,家庭农场的发展也需要农业社会化服务的配套和分工跟上,即配套分工明确的社会化服务体系,目前松江这一服务体系涵盖农技、农资、农机、农业信息、农产品销售和农业金融信贷等方面,但由于不同农产品形成了各自的专业化生产方式,对应服务体系也将向更为专业化转变,同时,也应当推动“小机家庭化、大机互助化”农机服务体系建设,以及对各个生产阶段的服务分工进行明确,形成产中服务靠自身、产前产后服务社会化的现代农业服务体系。

  其三,土地政策也需要继续稳定和完善。在农地所有权、承包权和经营权分离的情况下,应当看到,从法律上讲,每个流出土地的承包户随时可以向村里要回土地耕种,这是家庭农场持续经营的不稳定因素。在“三权分置”分权新模式下,应当考虑在集体所有的框架内,对经营权进行立法充分保护,经营权的稳定,也是农业专业化、现代化和持续化的前提条件,而农地的社会保障功能也应随城乡一体化和广大已转移农民保障和居住妥善解决后逐步剥离,使土地成为真正的生产基本要素。

  对于集体资产改革,通过集体资产确权改革,农民可以带着“股份”进城,同时也应当考虑到集体资产未来的可持续发展。除了完善经营管理制度,向市场化和现代企业发展方向靠拢,也要根据实际情况,逐步让集体资产由改革过渡期基层官员扮演管理者角色向它真正的股东——农民选举或聘请专业人员进行管理过渡,这样才可以真正实现“农民做主”,尽管目前老一代农民种植业特征较为明显,但展望更长远的将来,已经进城读书甚至已变成企业高管、博士、硕士的“农二代”、“农三代”,完全有能力承担起管理集体资产的重任。

  另一个需要考虑的是,集体资产改革之后,镇、村关系的处理。由于产权制度改革之后,原本集体经济与镇、村政经合一被政经分开取代,尽管改革增加了农民的财产性收入,但一定程度上也增加了上级政府财政负担;同时,政经分离后,镇、村干部对集体经济发展失去了指挥、决策的权力,因此,如何处理好集体经济与镇、村的关系,从传统管理方式上解放出来,也是下阶段面临的问题之一。

  重拾已被“遗忘”数十年的集体资产,未来如何发展?结合历史因素,在坚持 “只做地主、不做资本家,只搞不动产、不搞完全市场竞争的产业”发展原则同时,它还需要更多的鼓励扶持政策,如集体资产二次开发的倾斜,相关税负减免、融资及贷款贴息等类似于扶持中小企业那样的信贷优惠扶持政策。

  而由于农业地区集体经济发展基础差、潜力不足、机会不多、分红难以为继,这也要求继续研究出台针对涉农地区集体经济发展的政策措施,制定如生态补偿、转移支付、休闲农业发展等方面的倾斜政策。通过给予政策扶持,发展好集体经济,这不仅是所有集体经济组织成员的希望,也能让农民带着“股份”进城,增强农民在城镇上的生存能力,这对城市化必将是极大的促进。

  最后,对于城乡一体化,必须要认识到的是,农村地区村庄的消亡、农民的进城是一个自然、缓慢、长期的过程,不能因为城市化、工业化对土地的需求,采取过于积极的农民市民化策略。推动农民离土进城,一定要统筹考虑进城农民的就业、住房和各种社会保障等,而这些方面,都应当站在农民的立场上继续拓展服务空间,如果仅仅给农民一个城镇户口,农民被动进城后变成弱势群体和被边缘化,那么,不论是城市还是农村,都会成为社会稳定的一个极大隐患。

  城乡一体化,也是建立城乡统筹利益平衡机制的过程。即需要明确共享工业化、城市化地区的发展成果是农村地区应有的权利,是维护其平等发展权利的体现。而大城市郊区,应该积极探索土地级差收益公平分配问题,由国家、地方政府、农民集体和农民个人来分享,这样才能促进城乡一体化更长远的发展。

(责任编辑:李振梁 HN063)

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