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内地版廉政公署胎动:独立机构全面覆盖公职人员监察

2016-11-09 06:01:29 21世纪经济报道  王峰

  本报记者 王峰 北京报道

  国家监察体制改革启动

  中共中央办公厅日前印发了三省市试点监察体制改革的方案,这项被称之“重大政治改革”的行动正式启动。试点省市包括政治中心北京、经济大省浙江和反腐败大省山西,这显示了中央的改革决心。此次改革的目标,是实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。同时,监察委员会由人民代表大会产生。从国际经验看,反腐败机构的垂直管理是一个趋势。

  导读

  “在改革的方向上,监察委员会有可能成为类似香港廉政公署的机构。从国际惯例和反腐成效看,集中、统一地行使反腐权力更具效益和效力。”

  近日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在3省市设立各级监察委员会。

  新华社报道称,由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。

  “在改革的方向上,监察委员会有可能成为类似香港廉政公署的机构。从国际惯例和反腐成效看,集中、统一地行使反腐权力更具效益和效力。”上海社科院法学所刑法室主任魏昌东说。

  这样的改革思路此前已现端倪。十八届六中全会公报提出,各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。

  “监察机关只是政府下设的一个部门,公报将其提到与政府相并列的地位,传达了一个重要信号:监察机关的效力、位阶将要提升。”长期从事反腐败研究的魏昌东告诉21世纪经济报道记者。

  受访专家告诉记者,除了级别提高,试点方案披露的监察委员会还将扩大监察范围,以及保持一定的独立性。

  扩大监察范围

  中国的反腐败体制机制改革在持续深入。十四大以后,党中央决定实行纪检和行政监察合署办公的新体制。

  中央纪委研究室2008年在《中国纪检监察报》刊登文章称,这样的改革有利于国务院和各级政府继续加强对行政监察工作的领导,使各级监察机关领导班子便于继续向政府负责;有利于避免纪检监察工作的重复交叉以及精简机构和人员。

  新华社11月7日报道称,试点地区的省(市)监察委员会产生后,党的纪律检查委员会、监察委员会仍然合署办公。

  但此“监察委员会”与彼“行政监察”已不同。“以往的行政监察权范围有限,而此次试点提出的国家监察权概念,其权力位阶提升、监督范围包括所有行使公权力的公职人员。”魏昌东说。

  “由于以往监察体制的限制,一些部门和人员不在行政监察范围之内,比如一些国有企业,比如一些学校聘用的担任重要职务的外籍人员。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水告诉记者。

  此外,立法机关、司法机关等国家机关及其公务员也没有被纳入《行政监察法》的监察范围。

  到2014年底时,中央纪委监察部设立了52家派驻机构。2015年12月召开的中央深改组会议又审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》。

  值得注意的是,“监察部派驻中央部委的监察局已经全部撤出,这可能就是为以后的监察委员会做准备。”庄德水说。

  “当时的合署办公具有积极意义,但此后的实践表明,纪委反腐的效率高、成效快,但行政监察由于仍属政府内部部门,甚至导致有些行政监察结果都不会影响某些官员的晋升或考核。”魏昌东说。

  在魏昌东看来,试点地区的监察委员会宜提级为与省政府同级,才能实现反腐的高效和权威。值得注意的是,试点方案要求,试点地区成立深化监察体制改革试点工作小组,由省(市)委书记担任组长。

  “我国在惩治腐败方面已取得突出成效,下一步改革的重点应该是变被动反腐为积极反腐,将国家资源整合在腐败发生的根源之处,必须要有一个独立的机构承担相应的责任。”魏昌东说。

  由同级人大产生

  “香港廉政公署取得较高成效的重要原因在于其独立性。”魏昌东说。香港廉政公署是独立于香港政府的架构,廉政专员直接向行政长官负责。韩国的国家清廉委员会也直接向总统负责。

  试点方案指出,试点地区由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会。在目前的框架下,只有政府、法院、检察院等国家机关由同级人大产生。受访专家认为,这意味着监察委员会具有较大的独立性。

  试点方案强调,国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。可供考察的是,十八大以来的另一项政治体制改革——司法体制改革——亦强调权力部门的独立性。

  作为此轮司法改革的四项基础性任务之一,建立省以下地方法院、检察院人财物省级统一管理体制被纳入日程。中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱撰文指出,本着循序渐进的原则,逐步改革司法管理体制,先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理,地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。

  异曲同工的改革项目还包括探索与行政区划适当分离的司法管辖制度,以解决司法“主客场”问题。11月1日召开的中央深改组会议已同意最高人民法院在重庆市、西安市、南京市、郑州市增设巡回法庭。

  中央纪委派驻机构建设为监察委员会的独立性提供了经验。“中央纪委派驻纪检组组长、副组长的提名和考察均以上级纪委会同组织部门为主。”庄德水告诉21世纪经济报道,“但其他级别的纪委仍归本级党委管理。”

  “从国际经验看,反腐败机构的垂直管理是一个趋势,但也存在现实困难,毕竟涉及人员、事务过于繁杂。”他说。

  庄德水认为,监察委员会应与纪委实行同样的管理体制,“纪委实行双重管理,监察委员会也会实行双重管理。但监察委员会实行垂直管理的难度更大一点,因为它是由同级人大产生、要对同级人大负责,而不是由上级委员会派驻的。”他说。

(责任编辑:邓益伟 HN006)
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