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PPP项目辉煌背后的隐忧

2017-03-03 14:23:38 法人 

  文 《法人》记者 李立娟

  PPP热潮引发的资本狂欢,最终将以何种方式收场,取决于PPP项目市场化、政府补贴合理化、项目盈利能力等多方面的完善推进。PPP项目的设计初衷应该是推动政府与社会资本的双赢,但目前一些项目却困难重重。在靓丽的成绩单前,要警惕PPP过热背后潜藏的问题与风险

  刚刚到来的2017年,被称为PPP(政府和社会资本合作)落地之年。喜人数据背后,隐现各参与方的担忧。

  2月13日,财政部PPP中心对外公布全国PPP综合信息平台项目库第5期季报(以下简称“季报”),披露了最新的各项PPP数据。

  季报显示,截至2016年12月末,全国入库PPP项目共计11260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地1351个,投资额2.2万亿元,落地率31.6%。这也是PPP项目落地率首次超过30%。

  此前不久,财政部牵头组织社会各方力量,结合国际国内关于PPP信息公开的制度和实践,制定了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(以下简称《办法》),以加强和规范PPP信息公开工作,有效监督和约束PPP项目各参与方行为,保障公众知情权,促进PPP市场公平竞争、规范发展。

  2016年12月21日,国家发改委联合证监会印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,布置开展PPP项目资产证券化工作,并请各地区于2017年2月17日前推荐1~3个首批拟进行资产证券化的传统基础设施领域PPP项目。

  2月22日,发改委发布消息称,截至目前各地区共上报“PPP证券化”项目41单,其中污水垃圾处理项目21单,公路交通项目11单,城市供热、园区基础设施、地下综合管廊、公共停车场等项目7单,能源项目2单。发改委表示,将组织专家对上报的PPP项目进行评估论证,积极推进符合条件的成熟项目发行证券化产品,并及时总结相关经验,更好地推动PPP项目资产证券化工作持续健康发展。

  政策的密集落地,凸显监管层面对PPP领域的重视,一些民间资本也看到了曙光,在各地积极参与PPP项目的投资。但不可否认的是,实践了多年的PPP项目仍面困境,一些项目盈利艰难,民间资本面临信息不对称等窘境。一些项目造血能力不足,长期靠政府补贴,甚至沦为政府负但。如何让PPP项目成为政府与民间资本双赢的契机,仍有待政府和企业的共同努力。

  PPP风头正劲

  PPP,英文全称Public Private Partnership,即公私合作模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

  在中国社科院中小银行研究基地副秘书长冯兴元教授看来,目前一些PPP项目,更多的是政府与国有银行和国有企业三者之间的合作,这并不符合国际上关于PPP的定义。国际上PPP指的是“公—私合作伙伴关系”。根据世界银行相关标准,一些政府项目中私人资本占比20%以上就属于PPP项目。

  冯兴元在接受《法人》记者采访时表示,政府属于公权,国有企业属于公有制企业,国有银行也是公有制银行,政府、国有银行和国有企业一起做PPP,实际上属于“公—公合作伙伴”关系,而不是“公—私合作伙伴关系”。现在我国相当部分PPP项目的社会资本方为国企或国企与民企的联营体,纯粹的私人资本占比不高。

  “这与政府‘主要提供辅助性支持而不是与民争利’原则相背离的。”冯兴元告诉《法人》记者。真正的PPP项目应该是政府与民营企业之间的合作,而非公公合作。顶层设计中所指的社会资本,主要指的是私人资本。

  对PPP的界定,目前主要参照财政部与发改委各自下发的文件。按照职责划分,财政部负责推进公共服务领域的PPP项目,发改委则负责推进基础设施领域的PPP项目,如基建、供水、排污、水利等领域。

  “PPP项目从去年就已经大力推进,总体属于政策暖风不断,实质性资本介入机会稀缺。” 中研普华研究员危仁鹏在接受《法人》记者采访时表示。

  近期有观点认为,2015年逾十万亿政府和社会资本合作(PPP)项目等待落地,进度不如预期,其中一大原因正是PPP领域顶层法规的缺失。危仁鹏认为,这其中有政策完善不到位的因素,也和国内PPP投资环境不成熟有关,主要表现在国家和地方政府项目推进模式“换汤不换药”,以及有实力的企业及资本难以找到合作机会,长期性合作方案还在等待政策落实。

  “预计今年会有2~3倍的PPP项目案例推出,成功案例也会越来越多,但对大部分项目而言,民营企业占比依然很小,主要集中在地方及国有控股企业中。”危仁鹏说。

  在国家发改委、财政部PPP专家库专家、北京市律师协会PPP课题组组长薛起堂看来,现在政府和企业介入PPP项目主要有两方面原因。

  首先,2014年9月21日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)下发,意见指出,不允许地方政府再欠新债,现阶段大部分地方政府没有钱,但又要建设基础设施和公用事业项目,所以只能通过PPP模式进行。

  其次,政府的基础设施和公共事业大部分采用PPP模式后,建筑施工企业、投资公司只能通过PPP模式参与进来。

  “井喷”之后的问题

  就PPP项目的发展现状,冯兴元对《法人》记者表示,某种意义上,一些PPP项目实际上已经变成了国家通过地方政府和国企扩大公共投资、维持经济增长的一种手段,PPP项目实际上已处于一种井喷状态。

  “现在政府准许PPP的资产进一步地证券化,那么实际上可能导致国进民退更加严重,因为PPP项目主要还是国企与政府之间的合作,而且还有国有银行的深度参与。”冯兴元认为。

  危仁鹏则就PPP项目的市场分布对《法人》记者表示,PPP领域划分为公共服务和基础设施两大类,分别由财政部和国家发改委统筹负责。

  财政部印发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确,财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域,严格区分公共服务项目和产业发展项目,在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。

  国家发改委印发的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》则明确,各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。国家发改委还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单,涵盖上述七大领域、百余个项目。

  目前,两部委并未就公共服务与基础设施做出明确的界定,仅从上述两份通知来看,公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。

  危仁鹏进一步对《法人》记者说,公共服务领域在充分论证项目可行性的基础上,各级财政部门要及时会同行业主管部门开展项目评价和财政承受能力论证,并按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴。

  “对拟采用PPP模式的基础设施项目,要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。对确定采用PPP模式的项目,要按照《招标投标法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。”危仁鹏表示。

  地方债务隐忧

  相关数据显示,随着政府支付或补助项目比重的提高,政府补助类PPP项目占到了60%左右。有观点担忧,这类PPP项目的增加,可能增加政府债务。

  冯兴元认为,很多PPP项目因为“大国有”主导,会造成经济活力的减弱,经济所有权结构的恶化,也就是市场化程度降低。市场经济还是要强调产权明晰,私人产权应该在市场经济中占主体地位。国有机构、国有企业应该在经济中起辅助作用,不能本末倒置。否则,市场的经济活力会减弱。

  “投入的资金承担应该承担的责任,获得应该获得的回报,这样的市场经济才会更有活力和动力。由于大量贷款提供给地方投融资平台公司,债务风险在累积。”冯兴元表示,就目前的PPP项目而言,补贴过多可能造成市场化程度降低,以及形成地方政府债务风险。

  冯兴元进一步解释说,在市场化降低的同时,政府的债务风险也会急剧加大。目前,部分地方政府债务已经是地方可支配收入的10倍甚至更多,实际上已经属于技术性破产的情况。此外,很多县市还存在着明面上有很多资产,但却无法变卖,如一些小学、农村公路等。

  一些地方政府的债务是通过平台公司在银行的借贷或者另行发行的企业债,数额巨大。而某些地方政府的借贷或者平台公司企业债无力偿还的情形时有发生。比如2011年云南省公路开发投资有限公司近千亿平台贷出现过“违约”风险。

  “实际上,这就是把财政风险转移到了金融风险。现在经济增长乏力,中国的金融风险也很大,因为如果存在大量企业倒闭的情形,银行增加几个百分点的不良贷款是肯定的。”冯兴元说。

  政府部门力推PPP模式的初衷之一,在于减少政府债务。如果政府对PPP补贴过高且长期持续,却可能增加政府债务。受访专家普遍认为,在推行PPP项目过程中,必须对政府补贴的范围和程度研究控制,以避免部分地方政府过度补贴,给地方财政造成压力,并最终加剧政府债务问题。

  机遇与发展并存

  鉴于监管规则制定和执行的不完善,当前的一些PPP项目,无疑存在一些不规范的现象。薛起堂在接受《法人》记者采访时表示,前期的《PPP物有所值评价指引》《PPP财政承受能力论证指引》等文件评审不规范,容易存在虚假、不合法的评审,政府与社会资本方合作的招标等环节亦不完善,一些公开招标的项目,还存在互相串通招投标等问题。

  “原因是没有统一的PPP立法。一些地方政府如果不知道怎么操作PPP项目,可以请专业的律师对PPP项目的每个环节出具法律意见,这样可以有效减少项目法律风险。”薛起堂表示。

  危仁鹏亦对《法人》记者表示,PPP项目的公开性是个十分重要的问题。PPP项目大多数为社会资本融资,项目全生命周期内各阶段的信息均应公开。参与其中的社会资本则应持续地监控项目前期方案、采购结果、运营中政府按绩效支付情况等信息,并要求公开披露。信息的公开透明,可以在一定程度上约束投资方及地方政府按合同支付,充分展示地方政府的履约意愿和履约能力,也能倒逼优化项目前期方案以提高财政资金使用效率。

  “甚至有必要将所有PPP项目信息全面披露,这样既有利于社会资本进行商业评判,也利于社会各方客观地了解相关信息。”危仁鹏说。

  薛起堂则对此表示,PPP项目经营得不好,首先会给政府带来风险,找不到好的企业投资、建设、运营,或者找到的社会资本方在建设过程中建设不下去,或者质量有问题,不但政府受损失,广大人民群众的利益也受损。因此,PPP项目建设运营不畅通,政府领导有政治、业绩风险。

  其次,PPP项目经营得不好,对企业来说风险更大。政府不遵守承诺,如领导换届、政策不连贯等,可能导致不按照约定付款。政府亦有可能违约解除PPP合同,而项目公司贷款融资如何发生困难,也会导致项目建设不下去。

  虽然现在PPP模式可能存在不规范的现象,但各地方PPP项目落地开始加速,这也得益于地方政府的加速推进。关于一些地方政府热衷于推动PPP项目的原因,冯兴元对《法人》记者说:“地方政府大力推广PPP项目,并选择国有银行,是因为国有企业背后有政府的背书。另外,如果PPP项目经营不好的话,那就是公对公的情形,不存在面临国有资产流失质疑的情形。”

  好的PPP项目应该具备较强的造血能力,既对民生好,又有利于企业投资回报。因此,好的项目必然成为社会资本抢夺的目标。对民营企业来说,面临的竞争压力可想而知。

  冯兴元对《法人》记者表示,如果PPP项目主要是政府与国有企业之间的合作,这样对民营企业来说就不公平。要避免PPP项目中以国有企业为主导,并通过国有银行向地方政府投融资平台公司和国企提供贷款。要给民营企业更多的平台和更大的空间。

  危仁鹏同样强调,从两部委发布的政策来看,无论是公共服务领域还是基础设施领域,都鼓励民营资本参与PPP项目,努力消除当前PPP领域中存在的国企和民企待遇不一致等问题。

  但是,在PPP项目实践中,政府要具备契约意识和诚信意识,规范履约行为,形成守信激励、失信惩戒的约束机制。还要促使相关主体切实强化责任,履行法定义务。加强政务诚信建设,提高政府履约能力,优化社会资本参与PPP项目的信用环境。

  监管须进一步明确

  除信息公开、政府补贴等主要问题之外,PPP项目目前在监管措施和标准制定方面,也远未完善。

  “目前PPP项目补贴不规范,没有统一的标准。”薛起堂在接受《法人》记者采访时如是说。尽管没有统一的PPP立法,但在政府与社会资本合作时还有《招投标法》和《政府采购法》等法律法规作为依据,此外,还有很多地方性法规和部委规章可供遵循。

  “还是建议国家尽快起草PPP统一立法,或者制定国务院层面的行政法规,统一规范PPP项目整个操作流程。”薛起堂表示。

  冯兴元同时认为,中国的监管一般是事后监管,监管包括监督和管理两大层面,因此监管应该是多方面的。针对监管不健全的现象。冯兴元建议,PPP项目应该鼓励民营企业通过抱团的方式来获取项目和招标的机会,应该让国有企业在竞争性和可以营利性的领域退出,而不是与民营企业进行竞争,这样才能促使经济更有活力,更加健康地发展。在金融领域,应该更加促进民营银行的发展,而不是国有银行独大。

  PPP的初衷本就是推动政府项目和民间资本的合作,一方面,可以令许多缺乏资金的民生项目尽管完成;另一方面,使得民间资本合理获得回报。因此,PPP项目的最终结果应该是政府与社会资本的双赢。但目前,民间资本在融资渠道等方面困难重重,银行对民营企业惜贷和短贷严重。

  冯兴元表示,目前,社会信用体系并不是很健全,征信系统建设等相对落后,一些国有银行不敢对民企放贷,怕承担“国有资产流失”的责任。地方政府对民企也是信心不足,民营企业也对地方政府不信任,也是造成一些PPP项目未能按照设计初衷推进的重要原因。

  “另一个要注意的问题是,也不排除有部分民企经营并不完善,但是依靠包装来进行PPP项目的申请,这也导致部分PPP项目招标不欢迎民企的参与。”冯兴元说。

  危仁鹏在接受《法人》记者采访时表示,伴随着资本市场融资渠道的开通,PPP项目后续的相关融资会不断增多,资产证券化产品的发行节奏会加快。2017年是PPP示范项目加速落地、提振市场信心的关键一年。

(责任编辑:张功成 HN092)
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