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薛涛:PPP发展重心将由量转质

2017-09-07 06:50:00 中国证券报 

  本报记者 欧阳春香

  中国证券报记者就多地PPP发展过程中出现的一些乱象,采访了E20研究院执行院长、国家发改委财政部PPP“双库”专家薛涛。薛涛表示,PPP下一阶段发展重心将由量转质,进入规范阶段。值得注意的是,目前存在一种潜在的风险是地方政府借道政府性基金,突破“10%红线”的问题,不利于中央对地方财政支出规模的管控,甚至导致PPP泡沫化风险。

  重建设轻运营问题突出

  中国证券报:您觉得当前PPP领域存在哪些突出问题?

  薛涛:一个较为突出的问题是重建设轻运营。以前PPP大多是运营类项目,现在PPP大部分是工程类项目,对运营关注度不够。以前的特许经营项目大部分是单体设施,有一个计费的量,边界窄,比较容易实现效果。现在PPP大量是可用性付费的工程类项目,财政回购的方式做很多的工程项目,容易出现重建设轻运营的问题,工程公司为主拿了一堆项目,运营最后还是得委托专业运营的公司。大量政府购买型PFI类项目(如海绵城市、市政道路、河道治理等)出现,导致工程公司为主导,重建设轻运营。

  中国证券报:这会造成什么样的后果?如何解决重建设轻运营的问题?

  薛涛:现在大量的PPP项目被工程公司拿到后,很多是希望最大限度地获得当期工程利润。因此,谋求在可用性付费商业模式中,尽早让工程利润“落袋为安”。譬如园林、景观类的项目,没把可用性付费和运营挂钩,施工单位就可以通过虚报和做大工程利润提前回收投资。地方政府为了解决融资问题,有时候也不得不满足工程公司的条件,使后续的运营阶段缺乏保障。

  要解决重建设轻运营的问题,一是项目设计上要把可用性付费和运营绩效捆绑。把运营绩效捆绑可用性付费,倒逼工程公司关注运营。二是偏重运营的公司可以挑选一些运营绩效有压力,运营复杂度高的项目参与。三是没有运营绩效压力的项目应该避免采用PPP形式。

  中国证券报:目前PPP领域还有哪些问题?

  薛涛:现在PPP项目统筹不是很科学,项目档次和优先级失控。财政承受能力“10%”的限额珍贵,多地PPP项目实操往往是先报先得,后期更必要实施的项目反而可能没有了可用的空间。

  防范突破10%红线风险

  中国证券报:财政部副部长史耀斌此前提到支出上限“虚化”问题,PPP项目10%红线失去“安全阀”的功效,对此您怎么看?

  薛涛:首先是有些地方财评不够规范,有些应纳入的支出有意遗漏,或者过于乐观估计一般性公共预算的增长,此外对政府性基金的不当使用是现在新出现的一个风险。政府要求PPP项目资金不超过每年政府预算总额的10%,但有些地方政府财评不规范,有借弯道突破的迹象,带来未来的政府负债风险。政府性基金主要来源是土地出让金、污水处理费等,应该专款专用,财政部一直有详细的约束规定。但现在有些地方政府违规使用政府性基金,把某些土地开发不相关的PPP项目支出纳入政府性基金范围内,这就突破了10%红线限制。

  中国证券报:突破10%红线意味着什么?

  薛涛:10%红线主要是起到“安全阀”的作用。以一个10年期PPP项目为例,按照10%的限制,一般杠杆率是10倍。而政府性基金不受10%的限制,所以会导致杠杆率很高。这种情况如果没有得到合理的规范,有可能使当前PPP“财政承受能力论证”的效果减弱,不利于中央对地方财政支出规模的管控,甚至导致PPP泡沫化的风险。

  中国证券报:如何解决这个问题?

  薛涛:从与现有政策的结合来看,可与国家提出的建立中长期财政规划和预算框架进行衔接,对今后一段时期的政府财力作出理性统筹、中长期的安排。譬如地方政府明确未来中长期(5到10年)重大投资项目清单、投资规模、资金需求和政府债务规模等。

(责任编辑:崔晨 HX015)
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