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守住底线更应注重主动性预防性监管

2017-12-06 06:28:00 上海证券报 

  “深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架,深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。”这是十九大报告对金融领域的根本要求。我们认为,在目前情况下,健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线,更应注重主动预防性监管。

  主动防范化解金融风险,意味着以坚守主业服务实体为基石。金融业回归本源的重点是要做好“安全性、流动性、效益性”的有机统一,进而促进经济发展的“有效性、科学性、持续性”。为适应当前化解金融风险的形势需要,各金融机构要依托主业优势回归金融本源,积极主动参与供给侧改革各项部署,紧扣“三去一降一补”任务,进一步提升服务实体经济的质量和水平,通过体制机制的改革创新,提高金融服务实体经济的能力和水平。主动防范化解金融风险,还需以综合判断分类施策为抓手,在化解金融风险的过程中,针对不同的情况和不同的对象采取不同的措施,防范新的风险产生。

  而主动预防性监管强调的是尽力减少不利事件、违规行为发生的概率。在监管实践中,人们习惯于事后惩罚。但从资本市场发展的规律和监管的效果出发,立足主动预防性监管,把重点放在对违法、违规行为的事前警示上,更见成效。此外,开始时个别的、偶然的违规行为处理起来相对简单,如果对这些违规未能在事前或早期予以惩戒,会给市场传递不良暗示和信号,等到形成参与者的普遍行为之后再处理,除了“法不责众”的难题,还会增加处理成本,且必然引起市场震动;而预防性监管则可减少不利事件、违规行为,防患于未然。为此,主动防范化解金融风险,需以综合判断分类施策为抓手,在化解金融风险的过程中,针对不同的情况和不同的对象采取不同的措施。

  因此,主动预防性监管,总体要求是“从早从小从严及常态化”,把违规遏制在萌芽状态。要满足这个要求,最重要的是制度建设。法律法规完备和严格执行是一体两面。

  具体而言,主动预防性监管更强调权威,体现立法者的理性、专业、对市场的洞察力,执法的严格。要求敬畏市场,坚决遵循规则、程序公开,过程透明(包括规则和程序的制定、修改过程透明)的原则。确保规则公平,执法公正。“三公”之间有严密的逻辑关系,公开是前提,公平是目的,公正是手段,由此促使其他参与者敬畏市场,敬畏规则,信服监管。遵循“三公”原则,还要求监管、遏制违规时,让市场有个稳定的预期,各项法律、法规及政策之间要保持相对稳定和连续,以增加参与者的信心。

  主动预防性监管注重长远,制定法律、法规时,综合考虑市场参与者的情况,尽可能考虑制定法律法规的周到、全面、细致。注重对市场的长远影响,为未来发展预留空间。

  主动预防性监管还需超前预判,增强前瞻性,提高预判能力。预判监管措施一旦出台,市场参与者和执行者会有何反应,执行过程中会有什么阻力,未来市场可能出现的新情况和新问题,都需要有超前研究并拟定可供选择的方案。在遏制违法、违规的监管过程不是单纯地寻找违法行为的证据,而是需要找出违法违规行为的原因,把更多精力用于法律的补充与完善上。

  为禁止性规定制定处罚条文,例如处理违规,主动预防强调处罚条文重在震慑力,这是防患于未然的基础。震慑力要求条文合理、正确,内容与表述内在逻辑一致,容易理解,没有漏洞,没有歧义,不会被误解和曲解,能操作和执行,不会被钻空子。在惩罚可信的基础上,惩罚力度也必须足够。目前对违法违规的惩罚力度还不够,例如2005年修订的证券法205条规定,违犯信用交易,“并处以融资融券等值以下的罚款”,这个金额力度太低了。另外,只强调了违法者的行政责任。实际上,这种责任是综合的,还应该包括民事责任、刑事责任等。

  监管是个连续不断的过程,不断发现问题,持续解决问题,不断完善现有的法律法规的过程。因此,需要从本质上把握证券市场运行和发展过程中的违规行为,找出产生这些问题的原因,从实际出发,尽可能提前通过立法清除这些原因,通过事前警示,使这些可能的潜在违规行为不再出现。

  主动预防的要义是事前警示,而事前警示要求提前预判,重视时效。没有时效,难以服众,也难以震慑。因为监管者和被监管者处于同一资本市场,而且资本市场参与者众多,相互之间的利益关系复杂,市场的专业化水平又特别高,运行机制、方式等也非常复杂。根据法律的不完备性理论,在实践中,法律法规设计很难完备和最优,提前预判非常困难。这就要求监管部门能对违规行为苗头“即时关注、即时分析、即时反馈、及时处理 ”。要满足这个要求,需要强调现代科技手段和大数据的运用,重视自媒体、全媒体的信息,高度关注市场反应和舆情的敏感线索。

  确保监管效果,维持市场健康平稳发展,还离不开追溯机制。这里所说的追溯,主要是监管决策的责任追溯,以保证政策制定者追求长远整体利益而不是短期、局部利益。

  (作者郝旭光系北京对外经济贸易大学国际商学院教授,姜文盛系山东烟台牟平文化财政所所长)

  主动性预防性监管强调的是尽力减少不利事件、违规行为发生的概率,总体要求就是“从早从小从严及常态化”,把违规遏制在萌芽状态。要满足这个要求,最重要的是各项市场制度的建设。法律法规完备和严格执行是一体两面。

(责任编辑:李兴旺 HF015)
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