【经济特区40年@治理现代化】一文读懂特区40年最成功的经验

【经济特区40年@治理现代化】

10月14日上午，深圳经济特区建立40周年庆祝大会在广东省深圳市隆重举行。40年来，作为我国改革开放的“排头兵”“试验田”，深圳在要素配置市场化改革方面积极探索，基本形成了有利于企业家创新的要素市场体系，为全国提供了经验和借鉴。那么，特区成立40年，最成功的经验和鲜明的特征是什么？进入新时代，深圳又如何开启改革新征程？

最成功的经验与鲜明的特征

土地要素配置市场化改革。作为财富之母的土地是最基本的生产要素，土地资源的市场化配置对经济发展和人民生活都会产生重大的影响。1987年，深圳率先实行国有土地所有权和使用权分离改革，公开拍卖了一块国有土地使用权，这在当时还被视为“违宪”的行为，因为我国1982年宪法规定，土地归国家所有，不得出租。从这个意义上来看，深圳开启了我国土地使用权的市场化改革，打破了过去单一行政手段划拨土地和无偿无期使用的制度，创立了以市场化手段配置土地的新制度。深圳的这个改革对全国土地要素市场化配置影响深远。1988年，全国人大修改了1982年宪法的有关条款，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，这就从法律上肯定了深圳的改革，促进了全国土地使用权市场的形成，推动了我国房地产市场的繁荣发展。

劳动力要素配置市场化改革。在上世纪80年代建立深圳经济特区之初，深圳就打破了“大锅饭”的用工制度，实行企业用工市场化招聘。一方面，深圳通过引进外资发展经济，吸引大量的农民工到深圳“打工”，这就打破了城乡劳动力市场分隔的状况，促进了农村劳动力流动，形成了规模巨大、城乡融合的劳动力市场。目前，在深圳大约有600-700万的农民工。另一方面，深圳率先改革了劳动人事体制和干部管理体制，通过实行市场化招聘，建立了有利于劳动力和人才流动的市场化制度。1993年，深圳市人大通过《深圳经济特区劳务工条例》，成为全国第一部保护非户籍劳动者的法规。2010年，深圳启动引进海外高层次人才的“孔雀计划”。深圳通过劳动力要素市场的改革，吸引了大量的国内外人才和劳动力，促进了深圳经济的快速发展。

资本要素配置市场化改革。金融是经济运行的血液。深圳大力改革金融体制，通过资本要素市场的培育，建立了有利于经济发展的外汇交易市场、股票交易市场和风险投资市场。1985年，基于外向型经济企业对外汇需求较大，深圳成立外汇调剂中心，这是对我国外汇市场化改革的重大突破。1990年，深圳证券交易所试营业。1999年，深圳市政府成立创新投资公司，发展风险投资市场。2004年和2009年深圳证券交易所设立了中小板和创业板，为有潜力的中小企业、高科技企业提供融资机会，成为孵化科技型、成长型企业的摇篮。深圳不仅建立了多层次的资本市场，也建立了多层次的产权交易市场。

技术要素配置市场化改革。科技是第一生产力，技术是重要的生产要素。深圳从产权激励制度开始改革，建立了一个有利于科技人员创新创业的技术要素市场体系。1987年，深圳颁布《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》，吸引了一批科技人才在深圳创办民间科技企业，其中就包括华为的创始人任正非。1993年，深圳产权交易所成立，2000年改制为产权交易中心，面向国内外和各种经济成分进行产权交易。1999年，深圳举办第一届中国国际高新技术成果交易会，建立了我国重要的技术要素交易市场平台。2013年，深圳启动商事登记制度改革，降低了市场门槛，为科技人员的创新创业营造了良好的市场环境。

总之，40年来，深圳经济特区要素配置市场化改革取得了重要成效，概括起来，主要有以下两个方面：

一方面，深圳通过要素配置市场化改革，促进了要素的自主有序流动，提高了要素配置的效率，激发了市场的活力，构建了让市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，创造了世界工业化、城市化的奇迹。40年来，深圳以年均超20%的GDP增长速度创造了举世瞩目的“深圳速度”；经济发展模式不断迭代，实现了从劳动密集型、资本密集型向创新密集型发展的转型；经济发展质量不断提升，经济密度位居全国第一。深圳从一个“农业县”，发展成为一个常住人口1300多万的超大城市。

另一方面，深圳通过要素配置市场化改革，形成了市场化、法治化、国际化的营商环境，吸引了各类生产要素向深圳流动。深圳作为一个移民城市，具有“硅谷”的气质，多元宽容的文化吸引了大批的人才，推动了深圳的创新。深圳是国家重要的科技和产业创新中心，高新技术产业发展成为全国的一面旗帜。2019年，深圳研究与试验发展投入占GDP比重为4.2%，等于甚至高于以色列、韩国、瑞士、日本、美国等创新型国家水平；每万人发明专利拥有量106件，是全国平均水平的8倍；PCT国际专利申请量1.75万件，占全国的30%，连续16年居全国大中城市首位。深圳民营高科技企业不断发展壮大，企业家创新精神驱动经济高质量发展。到2019年，深圳培育了7家世界500强企业，且大部分是民营企业，有28家深圳民营企业入围中国民营企业500强，39 家深圳民营企业入围广东民营企业100强。

如何开启改革新征程？

2019年8月，中共中央作出支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重大决定，要求深圳高举新时代改革开放旗帜，在要素市场化配置等重点领域深化改革、先行先试，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局。这是中央赋予深圳的新使命、新任务，深圳要有所作为，继续解放思想，用好综合授权改革试点，率先构建有利于要素自主有序流动的体制机制，推动经济实现高质量发展。

取消对超大城市人口规模的限制，加大劳动力配置市场化改革力度，着重提高在深圳务工的农民工的市民化程度和水平，破解“半城市化”难题。户籍制度改革是一项系统工程，改革的大方向是逐步剥离附着在户籍上的各种公共服务和社会福利，实现基本公共服务的均等化，让户籍管理“回归”其人口登记功能和人口信息收集功能，把身份证功能定位为人口信息载体，在居住地实行“居住证制度”，方便流入地政府管理流入人口，为其提供均等的公共服务。

深圳作为全国人口超过千万的超大城市，其产业结构、基础设施、公共服务和经济承载力都还有进一步扩展的空间。一方面，建议在“十四五”规划期间，取消深圳人口规模总量的限制，通过技术创新和产业结构调整升级，尽可能地吸收更多的外来人口到深圳就业、创业和发展，为全国城镇化水平的提升作出更大贡献。另一方面，鉴于深圳市常住人口中非户籍人口占比远高于全国平均水平，建议将中央政府财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策扩展为与城镇常住人口的增长相挂钩。与此相对应，深圳应积极探索以常住人口为基本公共服务的新型“人口管理”制度，淡化户籍福利，以居住证为载体，实现常住人口基本公共服务全覆盖。

全面推进土地资源配置市场化改革，着重解决深圳历史遗留的土地市场的违法建筑问题，对不同产权主体给予同等保护并赋予其同等入市的权利，实现房地产“二元市场”并轨。土地资源配置市场化改革的重点是要建立城乡统一的建设用地市场，赋予不同土地供给主体平等的法律地位，这涉及到《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国物权法》等一系列相关的国家法律的修订。深圳虽然实行了全域土地国有化，从理论上说只有一个产权主体，但由于农村城市化历史遗留的土地问题长期未得到妥善解决，事实上仍存在集体经营性建设用地的合法入市问题，包括原村集体和原村民的非农建设用地、征地返还和安置用地以及宅基地。

因此，一方面，建议将城市化进程中在农村集体建设用地上的违规建筑与占用农地的违法建筑区分开来，以开征房产税为契机，对其进行“合法化”改革，加快不同产权主体的同权化和市场化改革，实现深圳房地产“二元市场”并轨，从而为遍布全国的“小产权房”治理和“城中村”改造提供具有可操作性的“深圳模式”。另一方面，为了适应深圳经济社会的快速发展和城市常住人口的不断增加，应加大城市建设用地的有效供给，取消城市人均建设用地100平米的限制，让城市的空间变化由市场机制去调节，以适应产业结构调整和人口规模与结构的变动的需要。

进一步深化资本配置市场化改革，着重解决民间金融的合法合规发展问题，破解金融市场的“垄断化”，为实体经济和新经济提供金融支持。加强金融对实体经济的支持，就要丰富和规范金融参与主体，不能只靠国企金融机构，长远需要依靠金融市场进行有效竞争，让民营银行等更多金融主体进入市场，依靠竞争机制高效供给资金，更好服务实体经济。为此，深圳要加大力度支持民间资本参股或设立民营银行、财务公司、信托公司、金融租赁公司等，鼓励民营金融机构提高对实体经济金融需求的匹配度，支持大数据、云计算、区块链等新技术在金融领域的应用融合与创新发展，提升资金可获得性，满足多样化资金需求。开展“监管沙盒”试点，为金融创新和技术创新提供更大政策空间。

加快科技市场建设，构建科技要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，着重解决科技成果的产权归属问题，通过“去行政化”的改革，建立有利于创新的知识产权激励制度。深圳是一个创新的城市，需要发挥知识产权的引导作用，建立有利于创新和技术成果转化的激励机制和政策支持体系。为此，建议深圳加大力度支持科研机构建立知识产权激励制度。鼓励以知识产权转让、许可、入股等方式获得市场效益，促进科研成果的转化。建立知识产权质押的贷款金融体系，发展民营科技银行。建立最严格的知识产权保护制度，加大知识产权侵权赔偿额度。学习借鉴国际成熟的双层股权制度，支持对异质性股权激励结构的创新探索。

深化数据要素配置市场化改革，着重解决政府部门的信息“孤岛”问题，加快实现政府数据的开放和共享。大数据技术的核心是数据，没有巨量数据，或者很难获得数据，再先进的大数据技术也无用武之地。因此，数据的海量性和易得性，构成大数据技术、大数据管理、大数据产业发展的基础。深圳要想成功应对大数据时代、数字经济和社会发展趋势下行政管理面临的挑战，需加快推进信息公开和信息共享立法，通过立法构建信息开放共享的顶层设计，推进“互联网+政务服务”建设，实现政府部门的数据开放共享，并推动政府部门与社会的数据开放共享。在条件成熟时，深圳要积极探索与港澳的跨境数据共享，利用大数据技术促进粤港澳大湾区要素便捷高效流动，在粤港澳大湾区建设中发挥核心引擎作用。

（作者为清华大学政治经济学研究中心主任、教授蔡继明；中国（深圳）综合开发研究院常务副院长、研究员郭万达）

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