政府工作报告解读：保持经济运行在合理区间 是最基本目标要求

　　[ 当前，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域改革任务仍然艰巨，创新能力还需提升，一些关键技术“卡脖子”环节仍待突破，必须通过高质量发展解决经济换挡升级中的结构性问题。 ]

　　今年是“十四五”开局之年，经济社会发展目标如何设定、宏观政策如何发力等问题备受市场关注。政府工作报告对这些重要问题给予了回答，本文对这些重要部署进行解读。

　　经济社会主要发展目标

　　（一）GDP目标

　　政府工作报告提出，“国内生产总值增长6%以上”。

　　是否要设定经济增长具体目标，向来是社会各界普遍关注和广泛讨论的焦点。今年的政府工作报告给予了明确回答：“十四五”时期，要促进“经济运行保持在合理区间，各年度视情提出经济增长预期目标”。这意味着保持经济运行在合理区间是最基本的目标要求，除非遇到类似去年新冠肺炎疫情这种突发情况，否则有必要设定经济增速具体目标，集中精力引导各方面工作开展。

　　根据当时疫情防控和经济社会恢复发展形势，去年的政府工作报告没有设定经济增长目标。但是今年形势已经与去年不同，国内经济增速已经恢复正增长，经济社会逐渐向疫情之前的水平恢复。在这种情况下，设定经济增长具体目标，对于集中精力引导经济社会发展工作具有积极意义。

　　首先，全年就业等目标的实现需要一定的经济增长作为支撑，所以有必要设定经济增长的具体目标。

　　其次，长期远景目标的实现与短期经济增速目标密切相关。

　　到2035年，我国要基本实现社会主义现代化，经济总量和城乡居民人均收入要再迈上新的大台阶，人均国内生产总值要达到中等发达国家水平，这些远景目标实际上都隐含了定量的要求。长期目标的实现需要一定的经济增速作为支撑，必须从当前就开始做起。

　　今年经济增速目标的设定“考虑了经济运行恢复情况”。去年受疫情冲击，中国经济增长2.3%，是唯一保持正增长的主要经济体，但也形成了较低的基数，今年经济增速水平可能会有明显提高。我们认为，将增长目标定在6%，至少体现了对两方面的考虑。

　　一是经济恢复的实际情况。当前疫情仍在全球蔓延，国际经济深陷衰退，不稳定不确定因素增多，国内经济恢复基础尚不牢固，个别地区疫情仍可能反弹、信用风险不断积累、输入性风险不容忽视等挑战压力不小，这些困难和挑战都将导致经济波动，6%这一增长目标为应对各种新的冲击保留了较大余地。

　　二是目标设定的连续性和平稳性。受疫情冲击，去年GDP增速形成了较低基数，在此基础上计算的今年GDP增速会明显高于近年平均水平，而2022年的GDP增速又将明显回落，基数效应对GDP增速的起伏形成较大干扰。6%的增长目标，既与历史目标合理衔接，也有利于今后目标设定保持平稳连续。

　　需要说明的是，不设具体目标并不是工作没目标，设定具体目标也不等于弱化发展质量。当前，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域改革任务仍然艰巨，创新能力还需提升，一些关键技术“卡脖子”环节仍待突破，必须通过高质量发展解决经济换挡升级中的结构性问题。事实上，近几年政府工作报告对经济增长目标的设定，也往往是“区间”“左右”“以上”等形式，反映出对经济增长目标的淡化和对高质量发展的重视。

　　（二）就业目标

　　政府工作报告提出：“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右。”

　　GDP增速是综合性指标，就业目标紧跟GDP目标之后，位于其他各项指标之首，体现了国家对就业的高度重视。

　　今年经济发展形势较去年有了好转，就业目标相应做出了调整。与去年相比，今年城镇新增就业上调了200万人达到1100万人，这一目标水平与疫情之前的2017~2019年目标一致。城镇调查失业率下调了0.5个百分点至5.5%，与2018~2019年目标一致。就业目标的上调主要由于随着疫情的影响逐渐消退，企业复工复产全面推进，国家大力支持稳定中小微企业等市场主体，增加就业岗位，提升就业质量，就业状况有望持续改善。

　　政府工作报告强调，“就业优先政策要继续强化、聚力增效。”相比于去年的“就业优先政策要全面强化”，今年更加强调了“聚力增效”。我们认为，“聚力”主要是指要发挥财税、金融、产业等政策合力，多措并举稳就业。其中，保住广大中小微企业等市场主体仍是稳就业的关键。因此，今年提出了要对不裁员少裁员的企业给予支持、“继续降低失业和工伤保险费率”“促进创业带动就业”等举措。“增效”主要是由于去年虽然我国完成了就业目标，但疫情期间一部分就业是临时性的、质量较低的就业，需要提升就业质量，具体是从“动态优化国家职业资格目录，降低或取消部分准入类职业资格考试工作年限要求”“推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制”“开展大规模、多层次职业技能培训”“实施提升就业服务质量工程”等方面，推动降低就业门槛，促进就业提质增效。

　　从历年就业目标完成情况看，近十年，新增城镇就业平均超过就业目标300多万人，即使在去年疫情冲击最为困难的时期，新增城镇就业人数仍超过目标286万人达到1186万人，因此预计今年就业目标也会顺利实现。

　　（三）物价目标

　　政府工作报告提出：“居民消费价格涨幅3%左右。”

　　今年的通货膨胀目标受到了市场较大关注。我国货币政策的最终目标是“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，通货膨胀走势将对货币政策形成影响，而货币政策取向又将直接影响利率水平等关键变量，进而影响实体经济。

　　今年CPI涨幅目标比去年调低0.5个百分点。去年全年CPI增长2.5%，在3.5%的全年目标之内。但由于年初基数效应较强、春节错月、猪肉价格波动等影响，今年1月CPI已将回落至-0.3%。总体上看，今年CPI在控制范围之内的问题应该不大。但需要关注输入型通胀和CPI的结构问题。

　　由于CPI结构中，食品占了较大比重，PPI向CPI传导过程中存在一定阻滞，导致了目前PPI上涨、CPI下降，甚至核心CPI转负的分化趋势，因此选取合适的指标作为通胀的衡量标准十分重要。而未来，油价还有多少上涨空间、大宗商品价格是否会受需求驱动持续上涨、PPI涨幅能否向CPI传导、美联储是否会因通胀预期高企而边际收紧货币政策等问题，都需要特别关注。这些问题的重要性显然已经超过了对通胀目标本身的讨论，更在于影响未来宏观政策走向。

　　宏观政策

　　政府工作报告提出：要“保持宏观政策连续性稳定性可持续性，促进经济运行在合理区间”。

　　从政策基调上看，“稳”仍然是今年宏观政策的主旋律。宏观政策将延续“不急转弯”，但会“根据形势变化适时调整完善”，也就是要保持政策实施与经济社会恢复发展所需基本匹配，防止过度刺激和过快紧缩对经济社会发展造成伤害，这正体现了定向、相机、精准的调控要求。

　　（一）财政政策

　　政府工作报告提出：“积极的财政政策要提质增效、更可持续。”

　　从政策基调上看，积极的财政政策基调没有改变。但考虑到我国宏观杠杆率上升较快，部分地方政府财政收支缺口较大，财政收支不平衡压力增加等因素，财政政策的发力点也根据实际情况作出了调整。与去年相比，今年财政政策通过加大减税降费力度、提高一般性转移支付、建立完善直达机制等方式，延续了对保就业保民生保市场主体的支持，同时纳入更多对防风险的考量，不再发行特别国债，适度降低了赤字率、地方政府专项债等目标，有利于政策的可持续性。

　　去年疫情传播最严重时期，财政政策在加大减税降费力度的基础上，三大工具力度加码升级。一是大幅提升财政赤字率，从上年的2.8%提高到3.6%，为有数据记录以来首次突破3%的国际警戒线。二是动用特殊工具，安排发行1万亿元特别国债，并将新增的1万亿元赤字规模和1万亿元特别国债资金全部转给地方，这是我国历史上第三次发行特别国债。三是扩大地方政府专项债券发行规模，新发地方政府专项债券3.75万亿元，比上年增加1.6万亿元。

　　今年将继续通过减税来促进市场主体提升活力。减税政策将主要从两个方面实施。一方面，继续发挥前期减税政策的效果，例如“延长小规模纳税人增值税优惠等阶段性政策执行期限”。另一方面，会推出一些新的结构性减税举措，例如“将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元”，进一步拓展优惠主体范围；“对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税”，降低企业负担。数据显示，2020年全年新增减税降费超过2.5万亿元，对有效降企业负担起到了积极效果，预计今年减税减费规模会进一步提升。

　　财政赤字率拟按3.2%左右安排，比去年下调0.4个百分点。要从两方面看赤字率的调降。一方面，2020年财政赤字率显著提高，也导致政府债务付息支出达到9829亿元，增长了16.4%。今年财政赤字率降低，有助于维护政策的可持续性，避免对赤字和债务过度依赖。另一方面，3.2%的赤字率仍然高于2019年的2.8%，且位于3%之上，体现了政策的连续性和不急转弯，同时，政府工作报告也强调，“因财政收入恢复性增长，财政支出总规模比去年增加”，体现了政策对实体经济保持必要的支持力度。

　　地方政府专项债券新增3.65万亿元，较去年目标小幅下降0.1万亿元。去年地方政府债券累计发行（不包含再融资债券）4.55万亿元，其中一般债券0.95万元，专项债券3.6万亿元。今年，不再发行特别国债，而去年相关债券所投项目（在建工程）仍需要资金接续，因此，今年专项债券目标规模下降得并不多。关键是如何安排资金用途、提高使用效率，特别是合理扩大使用范围，加大在支持产业发展、消费升级、两新一重、改善民生等领域补短板力度。

　　（二）货币政策

　　政府工作报告提出：“稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。”

　　从政策基调上看，今年货币政策仍坚持“稳”字当头，更加突出强调服务实体经济和防范风险。

　　为应对疫情冲击，去年的政府工作报告提出，“稳健的货币政策要更加灵活适度。综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。”从货币政策实施结果来看，去年全年通过三次降准，为实体经济提供了1.75万亿元长期流动性。广义货币M2同比增长10.1%，同比提高1.4个百分点。社会融资规模存量同比增长13.3%，同比提高2.6个百分点。去年下半年以来，我国经济逐渐从疫情冲击中恢复，货币政策也从总量宽松开始逐渐回归常态，更加强调精准调控。我国成为少数实施正常货币政策的主要经济体。

　　今年政府工作报告延续了去年末中央经济工作会议关于稳健的货币政策要“灵活精准、合理适度”的提法。我们预计货币政策将更加灵活地平衡稳增长、稳杠杆、防通胀、控风险等目标，央行降息、降准的概率不大，将继续主要通过“逆回购+MLF”的组合来保持流动性合理充裕，M2和社会融资规模增速将逐渐回落，与名义经济增速基本匹配。

　　货币政策部分利用大量篇幅强调了对小微企业等市场主体的支持，全面部署了进一步解决小微企业融资难题的举措。信用供给上，要求“引导银行扩大信用贷款、持续增加首贷户”“加大再贷款再贴现”；纾困支持上，要求“延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策”；便利服务上，要求“推广随借随还贷款”“创新供应链金融服务模式”；降本减负上，要求“适当降低小微企业支付手续费”“优化存款利率监管，推动实际贷款利率进一步降低，继续引导金融系统向实体经济让利”。

　　另外，今年继续对大型商业银行提出了普惠小微企业贷款增长目标，要求增长30%以上。去年受疫情影响，这一目标提高至40%，今年回调至2019年目标水平，一方面由于疫情影响逐渐消退，一部分小微企业度过了最困难时期；另一方面由于近年来普惠小微贷款增速较快，形成了较高的基数。总体来看，这些举措体现了把服务实体经济放到更加突出的位置，有助于激发市场主体活力。

　　此外，相比于去年集中力量抗击疫情，今年全球主要国家经济周期和货币政策的不同步，为经济恢复发展工作增添了更多不确定因素，货币政策在实施过程中需要关注和应对更多的潜在影响。

　　需要更加关注防风险。宽松政策退出后往往会留下“后遗症”，宏观杠杆率的加速上升就是一种体现。虽然我国未像其他主要经济体一样实施大规模量化宽松和超强度的财政刺激政策，但宏观杠杆率快速上升需要警惕。今年货币政策要加入更多对防风险的考量，保持宏观杠杆率基本稳定，防止杠杆率过快上升带来的透支效应和潜在风险。

　　需要更加关注通胀走势。全球流动性宽松叠加大宗商品价格大涨，推升了海外通胀预期。虽然美国天气转暖，页岩油产能预计逐步恢复，但随着美国疫情防控逐渐见效，经济复苏较为强劲，需求增加有望对大宗商品价格形成支撑，进一步推升通胀预期，我国将面临输入型通胀压力。对于国内而言，大宗商品价格的上涨带动PPI上涨的趋势基本得到确认，但PPI的上涨尚未传导至CPI，甚至不包括食品和能源价格的核心CPI还由正转负，这些指标走势的分化也对货币政策的实施形成考验。

　　需要更加关注中美经济周期的不同步。经济周期的不同步，决定了货币政策的不同步。我国疫情防控最先见效，率先开启经济复苏，总量宽松的货币政策率先转向边际收紧和结构性支持。相比之下，美国疫情形势从近期开始好转，经济复苏力度逐渐增强，市场对美国经济前景预期较高。

　　随着美国经济加快复苏以及通胀预期升温，大规模量化宽松政策的退出便成为美联储实施货币政策时必须考虑的现实问题。虽然断定美联储货币政策转向还为时尚早，但不排除在通胀高企后，通过削减购债规模等方式减小宽松力度，这同样会起到政策“收紧”的效果。美联储货币政策调整将对全球经济体产生外溢效应，我国货币政策实施时也要考虑这些因素，做好应对这些不确定性的准备。

　　（温彬系中国民生银行(600016,股吧)首席研究员，冯柏系中国民生银行研究员）