明 明:推进构建金融稳定长效机制

2022-05-23 11:00:17 金融博览财富杂志 微信号 

作者|明 明「中信证券(600030)首席经济学家」

提要:

《金融稳定法》草案的制度安排,对于构建金融稳定长效机制,守住不发生系统性金融风险的底线,切实维护国家经济金融安全和社会稳定具有深远意义。

《金融稳定法》草案便是在全面总结我国金融风险处置实践,通盘考虑国际社会构建金融安全网的经验教训基础上,作出的重要制度安排。

《金融稳定法》草案从事前防范、事中化解和事后处置三阶段明确了金融风险的工作要点和金融机构及其主要股东、实控人、地方政府、监管部门,以及存款保险基金、行业保障基金的职责。

4月6日开始向社会公开征求意见的《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》(以下简称《金融稳定法》草案),是我国抵御重大金融风险的基本法律基础,有助于增强金融弹性,夯实实体经济,并稳定市场预期。

《金融稳定法》草案的制度安排,对于构建金融稳定长效机制,守住不发生系统性金融风险的底线,切实维护国家经济金融安全和社会稳定具有深远意义。

金融行业的一部新上位法

党的十九大把防范化解重大风险确定为三大攻坚战之一。经过集中攻坚,一批重大风险隐患得到有效处置,金融风险处置取得重要阶段性成果,金融风险趋于收敛、总体可控,金融秩序明显好转,金融运行更加稳健。在实践过程中,应及时将行之有效的做法上升至法律层面,《金融稳定法》草案便是在全面总结我国金融风险处置实践,通盘考虑国际社会构建金融安全网的经验教训基础上,作出的重要制度安排。

目前,金融行业已经形成了包括《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》等基础法律为统领的多层次金融法律体系,但金融稳定领域尚缺乏整体设计和跨行业跨部门统筹安排,相关条款分散于多部金融法律法规中,且多为原则性的规定,一些重要问题缺乏明确的制度规范,亟需建立权威、高效、专业的风险防范化解处置机制,实现与现有金融法律法规在维护金融稳定方面的有机衔接。

对金融机构来说,《金融稳定法》草案总体并未超出现有的监管范畴和力度,而是把以往规章制度中与金融风险密切相关的、重大原则性的内容,上升为法律层面的系统规定,从跨行业、跨部门的角度对金融稳定制度作出统筹安排,侧重于应对重大金融风险。

全流程安排风险管理长效机制

《金融稳定法》草案第五条规定:“国家金融稳定发展统筹协调机制(金融委)负责统筹金融稳定和改革发展,研究维护金融稳定重大政策,指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定。”这将为金融委更好履职提供法律依据和制度支撑,确定金融委统筹指挥的关键作用。未来,金融委统筹指挥、发挥金融稳定职责时有了上位法的支撑。

前期处置实践表明,部分中小金融机构公司治理失效以及部分股东和实际控制人履职不当是导致金融风险发生的重要原因,地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任也需进一步落实和强化。

《金融稳定法》草案对于金融风险处置责任做出了更细致的分工,原则上,被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任,应当穷尽手段自救、切实清收挽损,被处置金融机构的股东依法吸收损失;存款保险基金、行业保障基金依法履行风险处置、行业救助职责,发挥市场化法治化处置平台作用;省级人民政府承担属地责任;国务院金融管理部门承担监管责任;人民银行发挥最后贷款人作用,守住不发生系统性金融风险的底线;财政部门和其他有关部门依法参与,提供支持。

分阶段确定工作要点

《金融稳定法》草案从事前防范、事中化解和事后处置三阶段明确了金融风险的工作要点和金融机构及其主要股东、实控人、地方政府、监管部门,以及存款保险基金、行业保障基金的职责。

● 事前防范阶段

对股东和实控人实行严格的准入门槛,通过资本实力、财务状况和诚信记录等符合法律、行政法规规定的审慎性条件,规范的公司治理结构、清晰的股权架构、健全的风险管理和内部控制机制,以及恢复与处置计划的制定等从风险源头进行控制。同时,对金融机构的主要股东、实控人提出明确禁止性行为,如虚假出资、循环注资、隐瞒真实财务数据、掩盖实际控制权等。

此外,国务院金融管理部门、地方政府、保险保障基金管理机构等均承担相应主体责任,形成监管合力。其中,人民银行还应推动建设国家金融基础数据库,并向国务院金融委成员单位共享数据资料。

● 事中化解阶段

这一阶段强调在风险发生的早期积极应对化解,监管部门也要承担起监管纠正的职责。其中,金融机构承担风险化解的主体责任,应当区别情形依法采取降低资产负债规模,暂停有关业务,清收盘活资产,补充资本,暂停分配红利,限制董事、监事、高级管理人员薪酬等措施主动化解风险。

地方政府也应当在职责范围内,支持金融机构清收处置资产和追赃挽损,依法打击逃废债务行为、协调组织金融机构以市场化方式盘活存量资产、引入社会资本和实施债务重组、维护区域信用环境和金融秩序、及时澄清误导信息和虚假信息;监管部门和存款保险基金要有早期纠正和监管措施,包括限制资产转让、责令对资本等损失吸收工具实施减记或者转股等。

● 事后处置阶段

金融风险处置的分工与各主体所承担的责任相对应。被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任,穷尽手段自救,在此基础之上,存保基金、行业保障基金、省级政府、央行、财政部门均需要提供对应的支持。

其中,对于重大金融风险的处置,国家金融稳定发展统筹协调机制首先需负责认定,即风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定的属于重大金融风险,统筹指挥开展应急处置,议定处置方案,按照程序报批后实施。

明确金融稳定保障基金相关安排

《金融稳定法》草案第二十九条规定,国家建立金融稳定保障基金由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理,作为应对重大金融风险的后备资金。同时,稳定基金明确由国务院规定其筹集、管理和使用的具体办法,也为后续的灵活调整留出空间。值得注意的是,必要时人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持,突破了以往央行再贷款作为基础货币投放工具只能对银行投放的传统,拓展了央行资金的投放范围。

根据《金融稳定法》草案,金融风险处置过程中,应当按照下列顺序使用资金资源:(1)被处置金融机构按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本,对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助;(2)调动市场化资金参与并购重组;(3)存款保险基金、行业保障基金依法出资;(4)省级人民政府依法动用地方公共资源;(5)重大金融风险危及金融稳定的,按照规定使用金融稳定保障基金。

其中,动用地方公共资源以及金融稳定保障基金需要相当谨慎:当危及区域稳定,且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的,省级人民政府才可依法动用地方公共资源;重大金融风险危及金融稳定的,才可按照规定使用金融稳定保障基金。这一安排整体上体现了处置风险要先由金融机构自救纾困再采取外部救助的思路,减少对公共资金的依赖。

通过金融风险处置过程中资金资源的使用顺序,可以看出金融稳定保障基金主要针对重大金融风险危及金融稳定的情况,类似“最后一道防线”的定位。 

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(责任编辑:冀文超 )
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