政府工作报告解读——瞄准5%预期目标 绘就高质量发展“路线图”

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证券时报两会报道组

3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在京召开，国务院总理李克强作政府工作报告。报告提出，2023年，国内生产总值（GDP）增速预期目标定为5%左右、城镇新增就业1200万人左右、财政赤字率拟按3%安排……

政府工作报告提出的预期目标是新时代新征程下我国经济社会发展的重要风向标。今年各项目标举措安排有何考量？将产生哪些影响？证券时报记者采访了多位学者专家和市场人士。

增速目标5%左右是适宜的

政府工作报告提出，今年GDP增速目标为5%左右。上海财经大学校长刘元春对证券时报记者表示，5%左右的GDP增速目标为应对不确定性、为中期发展布局打下了很好的基础，是适宜的。

“今年国内外形势仍然复杂严峻。”刘元春说，如虽然国内疫情防控形势总体向好，但后期疫情局部零星散发对经济社会的影响还待观察；支持房地产市场平稳健康发展的政策措施虽然已经逐步显效，但防范化解优质头部房企风险，促进房地产业平稳发展仍有大量工作要做；国际形势也不明朗。

在刘元春看来，这一增速目标的设定也是基于中长期发展谋划布局的。刘元春指出，开年以来，能够明显感受到地方政府全力拼经济的劲头，不少领域在持续回暖。从地方政府工作报告设定的增速目标看，各地把稳增长放在了非常重要的位置。这一次5%的经济增速目标设定，释放了强调经济发展要“实现质的有效提升和量的合理增长”的要求。刘元春说，这一增速目标设定，有利于避免政府担心完不成增长任务，采取激进举措促增长而偏离高质量发展的可能。

分析认为，党的二十大报告提出，2035年我国的人均GDP要达到中等发展国家水平。5%左右的增速目标，也有助于大家进一步增强信心，稳定中外投资者对中国经济前景的预期。

财政适度扩张

着力保民生扩内需

今年，积极的财政政策将适度加大扩张力度。根据今年政府工作报告部署，全年赤字率拟按3%安排，较上年提升0.2个百分点；新增地方政府专项债券规模为3.8万亿元，较上年增加1.5万亿元。通过适度加大支出强度，财政将重点支持民生保障与扩大内需，并兼顾了财政可持续性。

“财政赤字率、新增专项债务规模小幅提升，既体现出财政政策在推动经济好转、提振市场信心上的努力和担当，又确保了财政风险可控。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对证券时报记者说，更大规模的财政支出将有力保障基层“三保”，只有兜牢民生底线才能稳住居民信心。

今年的财政政策不再强调减税降费的规模，更加注重对现行税费优惠政策的完善。施正文表示，我国宏观税负已至历史低点，减税降费或应更强调精准施策，近年来在纾困中小微企业上反响较好的阶段性税收政策有望继续延续。

从政府工作报告确定的扩内需工作看，财政政策还将发挥积极作用。“多渠道增加城乡居民收入”要求财政部门加大社会保障、转移支付等调节，激发社会消费潜能。“政府投资要有效带动全社会投资”要求以地方政府专项债券为首的财政资金发挥“四两拨千斤”作用。

中央财经大学党委副书记、副校长马海涛指出，财政资金必须服务于扩内需战略，统筹协调经济重启与民生保障资金，实现经济重启与社会再生产良性循环。合理发行政府债券，积极提振市场需求，对于重启经济具有重要支撑作用。

货币政策将凸显精准有力

货币政策作为重要的宏观经济调控手段，在每年的政府工作报告中都会有所着墨。今年短短不足百字的表述，为市场了解今年货币政策取向提供了指引。实际上，在3月3日国新办新闻发布会上，来自人民银行的有关负责人已就下阶段货币政策取向提供了最新看法和解释，可看作对政府工作报告中涉及货币政策目标的权威解读。

央行行长易纲在解释维护币值稳定时，就将保持物价稳定、汇率稳定看作是币值稳定的两大核心内涵。前者离不开“保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”，也就是常说的坚决不搞“大水漫灌”，为经济高质量发展营造适宜的货币金融环境；后者则对应着政府工作报告中提到的“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。

对于如何做到“稳健的货币政策精准有力”，则离不开对经济变化新形势的及时发现和应对。央行副行长刘国强日前就透露，精准有力实施好稳健的货币政策，是货币政策总的取向，但是具体的政策工具怎么使用，要综合考虑，相机抉择。下一步将加强调研，根据经济发展情况的变化和需要，统筹增长和物价，适时适度调整货币政策工具。

瑞银亚洲经济研究主管、首席中国经济学家汪涛预计，2023年央行会再降准一次，不会下调中期借贷便利（MLF）等政策利率，但贷款报价利率（LPR）或将进一步小幅下调，信贷增速温和回升至10%。

提升常态化监管水平

支持平台经济发展

对于数字经济发展，政府工作报告指出，大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。

相比去年，对平台企业监管的重心从“强化反垄断和防止资本无序扩张”调整到“提升常态化监管水平”上。北京师范大学法学院博士生导师、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括向证券时报记者表示，随着国内外形势的变化，对于平台经济发展的定位以及政策需求发生了变化。常态化的监管将有助于提高平台经济发展的可预期性，提振发展信心，改善营商环境。

在回顾深入实施创新驱动发展战略时，政府工作报告还提到，五年来，促进平台经济健康持续发展，发挥其带动就业创业、拓展消费市场、创新生产模式等作用。

中国社科院数量经济与技术经济研究所研究员蔡跃洲认为，数字经济催生的新就业形态是以数字技术为支撑的劳动力资源配置的全新模式。从更长的历史维度来看，平台的出现使新技术对社会就业结构的冲击变得更为平缓。

对于后续如何支持平台经济发展，吴沈括认为，国家将会从人、财、物三个方面予以支持。从人的角度，国家或将加强合规人才、创新人才，以及高级管理人才的培养；从财的方面，通过税收政策调节、财政政策调整等方式予以平台企业相应支持；此外，从物的角度，从平台经济发展相关的技术创新、资金供给等方面予以帮助。

支持民营经济发展

方向、力度不变

政府工作报告再次强调，要切实落实“两个毫不动摇”，针对民营企业发展，再次明确要依法保护民营企业产权和企业家权益，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，支持中小微企业和个体工商户发展。

“切实落实‘两个毫不动摇’充分表明了党和政府在支持民营经济发展上的鲜明态度。”全国政协会议新闻发言人郭卫民在全国政协十四届一次会议首场新闻发布会上指出。

今年经济工作千头万绪，提振发展信心是关键，鼓励支持民营经济发展壮大也是同理。全国政协委员、春秋航空(601021)董事长王煜认为：“当前的困难是暂时的，如果我们能够振奋信心，对后面的经济复苏会有好处。”就信心提振问题，不少代表委员建议继续健全以公平为原则的产权保护制度，依法保护民营企业产权和自主经营权，同时出台诸如《促进民营企业健康发展法》《民营经济保护法》《民营经济发展促进法》等专门法律，以法律形式规范市场环境、营商环境，推动破除制约民企公平参与市场竞争的制度障碍。

“这两三年来，企业都过得不容易，有压力、有困难，也有挑战。”全国政协委员、新希望(000876)集团董事长刘永好认为，国家支持民营经济发展的方向没变、力度没有减，而且中国经济转型升级带来的机遇和人民群众对美好生活的需求所激发的市场很大，将会给企业带来更多的发展新动能。

制度型对外开放将走深走实

政府工作报告将更大力度吸引和利用外资作为重点工作任务之一单列。商务部研究院学位委员会委员白明对证券时报记者表示，近年来我国对外开放不断取得新进展。2022年，我国的进出口总额超过了6万亿美元，实际使用外资1891.3亿美元，规模再创历史新高。从区域看，国内中东西部各区域吸收利用外资的结构也在优化。这些成效是我国大力提升营商环境市场化、法治化、国际化水平的结果。

政府工作报告提出，2023年在吸收利用外资方面，要扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度。落实好外资企业国民待遇。积极推动加入全面与进步跨太平洋(601099)伙伴关系协定（CPTPP）等高标准经贸协议，主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放。继续发挥进出口对经济的支撑作用。做好外资企业服务工作，推动外资标志性项目落地建设。开放的中国大市场，一定能为各国企业在华发展提供更多机遇。

白明认为，2023年我国将进一步抓紧落实高水平对外开放，如积极准备海南自贸港的全岛封关运作，推进21个自贸试验区试点经验的复制推广，用好区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）生效释放的红利持续优化产业链布局等。

全国政协委员、德勤中国主席蒋颖建议，尽快出台知识产权对外转让审查内容的全国标准，加快完善中西部地区的外资研发中心专项政策，畅通政府科技项目和资金补助的参与渠道，以增强外资研发中心在中国的黏性。

深化金融体制改革

防范金融风险

金融体制改革是今年两会的焦点话题，备受各方关注。政府工作报告中提出，深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。这进一步明晰了金融体制改革的方向。

人民银行行长易纲近日透露，深化金融体制改革总的方案是要使我国的金融体制更加完善，管理效率进一步提高，金融体系更安全，强调高水平的对外开放。

具体来看，本轮深化金融体制改革的任务包括着力建设现代中央银行制度，丰富货币政策工具箱，健全宏观审慎管理体系；继续推进利率和汇率形成机制改革；加强和完善现代金融监管；建立健全金融稳定发展协调机制，强化金融稳定保障体系；改革完善金融机构治理；进一步加快发展直接融资，提高直接融资比重；持续推动保险业信托业转型发展。

光大银行金融市场部宏观研究员周茂华表示，过去五年，国内金融监管体制不断完善，促进金融机构深化供给侧结构性改革，并通过改革有效防范化解金融风险，提升金融服务实体经济能力，国内强化监管职能，提升经营主体违法违规成本，维护金融市场秩序。可以预期，本轮深化金融体制改革将更好地助力经济平稳运行，理顺金融监管和风险处置的关系。

防范化解优质头部房企风险

支持刚性和改善性住房需求

政府工作报告对有关房地产的表述有两处，一处是在“有效防范化解重大经济金融风险”部分提出，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展。另一处是在“保障基本民生和发展社会事业”部分提出，加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题。

“2023年的房地产政策更强调防范风险和保障民生。”广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉接受证券时报记者采访时说。其中，防风险是2023年房地产的主题，这方面的提法与去年底中央经济工作会议的提法一致。

贝壳研究院市场分析师刘丽杰指出，房地产企业风险的化解是关乎房地产市场平稳修复的关键，年内支持房企金融风险化解的政策力度将加大。

中指研究院还指出，政府工作报告首次提到“防止无序扩张”，未来针对房企的监管或保持严格，促进房企实现可持续发展。

与此同时，在需求端，住房保障是重点。李宇嘉进一步指出，目前，住房消费的主体是3亿左右新市民、青年人，政策重点将这部分人群纳入住房保障、住房消费，从而激活住房发展的可持续动力，也是扩大内需的关键。

中指研究院预计，2023年支持刚需群体的政策力度有望延续，支持改善性住房需求的政策有望进一步优化，促进以旧换新、以小换大的住房需求释放。

多重利好支撑

新增就业目标上调

今年政府工作报告提出的主要预期目标中，城镇新增就业将达到1200万人左右，较去年1100万人的年度目标任务上调了100万；城镇调查失业率的预期目标为5.5%左右，去年为5.5%以内。

人力资源和社会保障部部长王晓萍日前在国新办新闻发布会上就表示，有信心圆满完成全年就业目标任务，持续保持就业局势总体稳定。她判断，随着经济运行整体好转，今年就业形势将持续回暖。

不过，就业总量压力仍存，教育部数据显示，2023年，仅高校毕业生规模预计就达1158万人，同比增加82万人。政府工作报告强调，要落实落细就业优先政策，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，切实保障好基本民生。

对此，已有多位代表委员建言献策。例如，全国政协委员、北京市第四中级人民法院副院长李迎新建议，要促进青年就业立法，通过制定专门法律，将散见于各类法律法规文件中的就业帮扶政策通过法律的形式固化，从而极大增强青年就业的信心和底气。全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希认为，青年就业难是当前就业面临的“四难”之一，各类短期的就业促进政策（如政府购买岗位、高校扩招、补贴存量企业稳岗等）难以作为长期政策使用，应以加快经济的全面数字化转型来促进就业。

全面注册制稳步推进

资本市场改革持续深化

政府工作报告回顾过去五年政府财税金融体制改革工作时提到，“推进股票发行注册制改革，完善资本市场基础制度，加强金融稳定法治建设”。这是股票发行注册制改革第十次出现在政府工作报告中。

经过了四年试点，股票发行注册制在资本市场全面铺开。2月17日,证监会发布全面实行股票发行注册制相关制度规则，自此资本市场全面深化改革迎来了关键一跃。注册制改革的本质是把选择权交给市场，强化市场约束和法治约束。与核准制相比，不仅涉及审核主体的变化，更重要的是充分贯彻以信息披露为核心的理念，发行上市全过程更加规范、透明、可预期。

当前，全面注册制改革正在有序推进中，多家新申报企业进入到注册制主板排队审核序列中，后续将有更多符合条件的企业通过注册制登陆资本市场。

川财证券首席经济学家、研究所所长陈雳表示，全面注册制的落地实施能够有效畅通企业上市融资渠道，推动行业实现较快发展，促进资本市场更好地支持实体经济发展。全面注册制使科技创新企业的融资渠道得到进一步畅通，特别是对盈利要求的放宽，使更多科创企业能够通过IPO获得足够资金支持研发，有效缓解了企业融资难问题，融资成本进一步下降，从而有效推动了我国科研创新实力的增强，促进高新技术产业发展，实现产业链自主可控，助力我国制造业实现高端化发展。