落实金融监管全覆盖 兜底监管制度性安排逐步完善

证券时报记者 秦燕玲

强大的金融监管是实现金融强国建设的有力保障。金融监管体制改革不断深入的过程中，“将所有金融活动全部纳入监管”既是各金融管理部门不断形成的共识，也是金融监管工作的既定任务。从实践看，落实金融监管全覆盖，离不开金融管理部门、行业主管部门、各地政府部门等的协调配合。

作为金融监管全覆盖的重要制度性安排，金融监管总局牵头建立的监管责任归属认领和兜底监管机制目前正在加紧制定，在此基础上，推动落实金融监管全覆盖，还需要人力、科技等因素的共同配合。

监管全覆盖

从“形似”到“实至”

中央金融委员会和中央金融工作委员会近期联合撰文指出，要以严密过硬监管保障金融稳定发展。落实金融监管全覆盖，依法将所有金融活动全部纳入监管。

党的二十大以来，“全覆盖、无例外”成为金融监管部门部署工作任务时的高频词。

去年6月8日，在第十四届陆家嘴(600663)论坛主旨演讲中，金融监管总局党委书记、局长李云泽提到，加强和完善现代金融监管，是当前金融领域的一项重要任务，要坚决消除监管空白和盲区，厘清责任边界，拉紧责任链条，加强综合治理，完善多主体参与、多领域协作、多层次贯通的责任体系，真正实现监管“全覆盖、无例外”。

北京大学国家发展研究院院长黄益平、上海新金融研究院副院长刘晓春、北京大学国家发展研究院副研究员王勋在《提升金融监管效能》课题中指出，机构监管框架下，监管主体按照机构属性划分监管对象，对于开展新型业务和交叉业务的机构，往往存在监管空白。

为了让金融监管尽可能无空白和无盲区，2018年以来，金融监管体制改革事实上在朝着更加综合的方向转变。人民银行陕西分行行长魏革军曾在《清华金融评论》上刊文表示，2018年～2023年是我国金融监管体制向综合监管转变的新阶段。

这一阶段的转变采取的是“基于现实、循序渐进的改革方式”。具体表现在，不断调整各部门监管职责，将银监会和保监会合并，但直到2023年我国才决定组建金融监管总局，正式实现除证券业以外金融全行业的统一监管。

魏革军认为，新一轮金融监管体制改革的核心要义是进一步把监管做实，提高监管的有效性。

“从过去的监管实践看，表面上机构、目标、规则、手段等应有尽有，但实际上有的监管政策未能充分落到实处，跨市场、跨领域的金融业务监管仍存在重叠和漏洞，导致监管资源浪费或者监管不到位，削弱了监管有效性。”魏革军称，“此次改革通过组建金融监管总局，能够集中调配资源，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管从‘形似’向‘实至’的转变。”

至少10地

金融委主任已亮相

要推动实现金融监管全覆盖，“协作”与“配合”是绕不开的关键点。

2023年3月公布的新一轮《党和国家机构改革方案》（下称《方案》）在组织架构层面组建了中央金融委员会和中央金融工作委员会，以强化监管统筹，但具体监管工作如何协调仍是当前正在解决的问题。

采访过程中，记者发现，从过去到现在，理顺中央金融管理部门地方派出机构与地方政府设立的金融监管机构，金融监管部门与行业主管部门等多方的协调配合关系，是金融监管过程中的“攻坚克难”之处。有接近监管人士对记者坦言，这是推进金融监管体制改革“最困难的部分”。

根据《方案》，深化地方金融监管体制改革可拆解为两个层面：一是建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制；二是地方政府设立的金融监管机构专司监管职责。

目前地方政府设立的金融监管机构改革正在紧锣密鼓铺开，多数地方金融监管部门已完成挂牌仪式，与原有部门名称相比，新亮相机构名称中均少了“监督”二字，即变成了“XX省/市/区地方金融管理局”。在此基础上，这些地方金融管理局还对照中央层面设立的中央金融委员会办公室和中央金融工作委员会，加挂地方党委金融委员会办公室、金融工作委员会牌子。

例如，首先亮相的“江苏省地方金融管理局”还同时加挂了“中共江苏省委金融委员会办公室”“中共江苏省委金融工作委员会”牌子。

证券时报记者梳理发现，目前至少有10地省级金融委员会办公室主任完成亮相，其中，天津、山西、黑龙江、广东、广西、海南等地均由本地省部级副职官员兼任此职，河南更是由省政府省长、党组书记王凯直接担任河南省委金融委员会办公室主任。贵州、云南、甘肃三地的金融委员会办公室主任、金融工作委员会书记、地方金融管理局局长三职由一人兼任，全面主持工作。

公开信息显示，山东、河南省委金融委员会办公室第一次工作会议均已召开，两地均在会议中强调要做好央地协作、部门协同、上下联动相关工作。

建立兜底机制

强化监管协同

金融监管总局日前召开的2024年工作会议在部署系统年度重点任务目标时同样要求，新的一年要“跨前一步强化央地监管协同，加强信息交流共享和重点任务协同，切实做到同责共担、同题共答、同向发力”。

在年度工作会议召开前不久，李云泽赴广东调研时曾对部分省局、分局表示，要加快构建央地协同机制，与之并列的还有监管责任归属认领和兜底监管机制、监管“长牙带刺”机制，通过三大机制的建立，促进金融监管横向协作、上下贯通，提升联动效能。

其中，“兜底监管机制”如何建立成为多方关注的话题。证券时报记者从相关人士处了解到，当前金融监管总局正在起草相关制度，主要涉及央地协同的职责边界，边界之外或模糊不清的金融活动再谈由谁兜底、怎么兜底。

2023年12月3日，李云泽接受新华社专访时首次提到了“兜底监管”。

李云泽指出，实现金融监管全覆盖，是全面加强金融监管的必然要求。“全覆盖”的要义之一即在于金融监管总局牵头建立的兜底监管机制。“这是实现全覆盖的重要制度性安排。”李云泽称。

前述接近监管人士认为，目前对兜底监管机制的强调，更多还是呼吁各方能更有担当。该人士举例指出，此前在地方金融监管实际工作中，对于非法经营活动的处置，常常会遭遇两难境地：一方面，地方金融办对这类行为的处置有上位法和管理条例作支撑，但囿于执法队伍薄弱，对相关非法经营活动的处置机制并不能行之有效地运作起来；另一方面，中央金融管理部门地方派出机构同样有《中华人民共和国银行业监督管理法》等上位法作支撑，但系统内并无明确实施细则，具体怎么查、如何处置很难把握。

“‘兜底’这两个字太沉重了。”该人士直言，这也是监管协作推进困难的原因所在。

“人防”+“技防”

监管全覆盖稳步推进

路虽远，行则将至。兜底监管制度建立的一些前期准备工作事实上已在逐步完善。

去年11月10日，中国机构编制网公布了《金融监管总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，金融监管总局层面的“三定”方案最终出炉。内设机构方面，金融监管总局相较原银保监会新增了科技监管司、金融机构准入司、机构恢复与处置司、稽查局等部门。其中，稽查局职能就包括了组织对违法违规金融活动相关主体进行调查、取证，提出处理意见；涉嫌犯罪的，提出移送司法机关的建议等。

“稽查作为兜底机制的基础环节和重要抓手，稽查内容不限于持牌金融机构，还延伸到非法金融活动全链条。”金融监管总局稽查局和稽查总队日前刊文称，金融监管“长牙带刺”是重塑金融监管的紧迫任务和必然要求。稽查部门要加强顶层设计，着力构建“三个机制”：稽查形式的“联合机制”、执行稽查任务的“独立机制”、加大稽查力度的“立体机制”。

“联合机制”层面，金融监管总局稽查局和稽查总队表示，要推动与公安司法机关形成常态化、机制化联合办案模式，既发挥监管部门专业优势，又发挥公安部门手段优势。

除了新设部门，在监管力量配置安排上，地方监管人才资源的补充同样是当前正在着手解决的问题之一。

《方案》已明确，在地方金融监管机制改革中，将不再保留人民银行县（市）支行，据证券时报记者了解，人民银行的县级支行撤销后，相关工作人员将并入金融监管总局的地方派出机构。如此一来，基层金融监管力量将得到明显补充。

此外，科技力量的介入同样将进一步提升金融监管的效能。与稽查局同为金融监管总局新增内设机构的科技监管司此前表示，将对监管大数据平台进行全面升级，建设“智慧监管平台”，作为推进数字化智能化监管的主要科技载体，打造兼具信息展示、智能分析、流程管控、智慧决策的一体化科技平台。

据记者了解，金融监管总局的部分派出机构正在加快推进监管数字化转型，通过搭建监管大数据平台，打通监管辖内的金融数据、政务数据等，从而更好地对金融行为进行穿透式监管。

金融监管总局科技监管司指出，接下来将推动监管流程数字化再造，增强关键监管活动规范性和透明度，提升监管效能；同时，大力推进智能分析工具研发，丰富穿透式监管和行为监管工具箱。例如，强化稽查检查分析模型开发运用，全面提升监管人员对重大风险问题的分析能力；运用图数据、机器学习、自然语言处理等新兴技术，对股东身份、入股资金、关联交易和复杂产品等进行穿透分析，提高金融风险监测分析前瞻性等。

（本系列完）