张军扩：进一步增强政策环境的稳定性、可预期性

由三亚中央商务区支持，《财经》杂志、财经网、《财经智库》主办的“三亚·财经国际论坛暨第四届三亚财富管理大会”12月1日在三亚举行。第十四届全国政协提案委副主任、中国发展研究基金会理事长、国务院发展研究中心原副主任张军扩在大会上表示，在外部环境复杂多变的背景下，进一步增强政策环境的稳定性、可预期性，对于当前稳预期强信心、巩固经济回升向好基础来讲尤为重要。

第十四届全国政协提案委副主任、中国发展研究基金会理事长、国务院发展研究中心原副主任 张军扩

张军扩指出，从推动经济高质量发展的要求出发，根据形势变化对政策进行适时适度调整，是十分必要的。政策的调整，一方面要在充分调研论证的基础上，做好新旧政策的衔接，按照法不纠既往的原则，处理好存量与增量的关系，政策的酝酿、颁布与实施要有一定的提前量，从而给相关企业的调整留下一个必要的合理的过渡期。另一方面，要尽可能明确各项政策调整的规则、程序、细则，减少调整的随意性和自由裁量权，增强政策调整的可预期性。

他认为，增强政策环境的稳定性和可预期的另一个重点为，进一步贯彻落实“把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”的要求。非经济政策对企业相关经营活动和财产安全的影响，有时可能比经济政策还要大。为此，需要进一步明确政策一致性评估的相关细则，增强其可操作性，也需要根据实际需要进一步明确相关负责机构的职责，增强其权威性。

对于应对当前制约经济稳定回升因素的措施，张军扩还提到，要把“坚持和落实‘两个毫不动摇’”的要求进一步落到实处；要进一步规范政府行为，着力保障市场的决定性作用；要以更加主动的姿态努力扩大对外开放，不断优化我国发展的外部环境。

“整体来看，中国经济增长潜力仍然巨大，长期向好的优势和基础依然是存在的。”张军扩总结道，只要我们按照中央要求，保持战略定力，深化改革开放，在加强和改善宏观调控的同时，持续优化政策和体制环境，就一定能够进一步巩固经济回升向好的态势，并为长期持续高质量发展奠定良好基础。

以下为部分发言实录：

大家好！很高兴参加“财经国际论坛暨第四届三亚国际财富管理峰会”。我发言的题目是“进一步增强改革对经济回升的支撑作用”。围绕这个题目，我讲两点看法。

一、更加关注制约经济持续稳定回升的深层问题

根据国家统计局数据，今年以来，我国经济运行总体呈现平稳回升的态势，一方面，主要宏观经济指标符合预期目标，经济结构持续优化，高质量发展继续呈现新亮点，特别是进入9、10月份之后，各项指标呈现边际改善，市场活力也有所增强。另一方面，国内需求不足、企业利润下降、社会预期偏弱等问题依然突出，宏观指标与微观感受之间仍然存在明显温差，经济稳定回升向好的基础需要进一步筑牢。

关于当前制约经济回升向好和影响市场主体预期信心的深层原因，从大的方面讲，我感到主要是三个方面，一是发展阶段和结构性的，二是体制与政策性的，三是外部冲击性的。

首先，发展阶段和结构性原因概括地讲，就是当前我国发展正处在从高速增长向高质量发展的转型期，其中最突出的一个方面，就是房地产供需形势的显著变化及其对内需的深刻影响。

近年来，为了稳定房地产市场，从中央到地方，出台实施了一系列政策举措，今年10月以来，住建部等部门又宣布了以“四个取消、四个降低、两个增加”为主要内容的新的房地产政策，旨在推动房地产市场“止跌回稳”。

从10月份以来的房地产市场变化情况来看，的确出现了一些积极现象。国内主要城市的一手房看房量、签约量明显增多，二手房交易量也有所增加。但从市场总体表现来看，要实现“止跌回稳”仍需时日。今年1-10月，新建商品房销售面积同比下降15.8%，销售额下降20.9%，其中住宅销售面积下降17.7%，销售额下降22.0%。而截至10月末，商品房待售面积同比增长12.7%，其中住宅待售面积增长19.6%。房价方面，10月份，70个大中城市中，除个别城市外，各线城市商品住宅销售价格无论同比还是环比，均呈继续下降态势，而且同比降幅整体有所扩大。

这些情况说明，虽然个别区域、个别类型房地产交易有回暖迹象，但就整体而言，仍然处在调整过程当中，“触底”尚需时日。当前我国房地产市场的变化，已经主要不是市场波动性的周期性变化，而是发展阶段、发展模式的结构性变化。房地产市场走出困境的关键，是前期积累的结构矛盾的基本化解和新发展模式的基本形成，而矛盾化解和新模式的形成，都很难一蹴而就，而是需要一个过程。在这样的背景下，宏观调控政策需要持续保持较强力度，巩固市场回暖态势，防范化解风险，为企业化解矛盾、探索创新、模式转型和实现软着陆创造比较好的市场和社会环境。

消费需求的持续不振，在很大程度上也是经济阶段性变化影响的一个结果。从当前来看，消费需求不振，主要是两个原因，一是消费能力不足。二是消费信心不强。因此，扩大消费必须着力增强消费能力和提升消费信心。

短期来讲，通过扩大政府财政支出，用于鼓励和促进居民消费，比如目前实施的消费品以旧换新补贴等，或者用于完善社保体系，减轻居民消费后顾之忧，提升对低收入群体、困难群体的补助、救助水平，以及针对学生群体加大奖优助困力度等，对于增强消费能力和提升消费信心都能够发挥积极效果，这方面从中央到各地政府，都在积极采取措施，今后也还存在进一步加强的政策空间。

而从根本上讲，则要靠居民就业状况的改善和收入的增加，要靠居民资产状况改善和财富效应的增强，而这些又都有赖于经济整体的回升向好。因此，从一定意义上说，消费需求扩张与经济增长之间，是一个相互作用、互为因果的关系。促进增长固然需要扩大消费，但无论消费能力还是消费信心的提升，从根本上讲又都有赖于增长，受制于增长，需要一个相互促进和逐步累积的过程。

其次，体制和政策环境原因，主要表现在：三中全会确定的一系列重大改革需要加快推进、落地见效；中央提出的建立稳定透明可预期的政策环境的任务需要进一步贯彻落实；以及营商环境方面面临的一些深层问题，比如隐形壁垒、隐形歧视和不公平竞争问题、新官不理旧账、账款拖欠、知识产权保护不力问题等等，有待于通过采取进一步更加有效的政策措施，切实加以解决。

最后，外部环境严重恶化也严重影响预期。保护主义、单边主义、遏制打压的不断加剧，以及地缘政治博弈背景下的供应链重构，不仅对我国对外贸易的稳定性造成冲击，也造成中国制造业订单大规模转移，推动了中国企业的成建制的产业链外迁，对中外企业预期信心都产生了比较大的影响。

二、进一步深化改革要聚焦重点问题回应社会关切

由上面的分析不难看到，当前制约经济稳定回升的因素，表面看是有效需求不足问题，而深层原因则是结构问题、体制问题和外部环境问题。结构问题需要有一个逐步调整和转型的过程，不能急于求成。宏观政策的主要任务，主要是防控风险，并为调整转型过程创造有利市场需求和要素供给条件。而体制政策问题和外部环境问题，则主要依赖于政策调整、深层改革和高水平开放，这应当成为今后一个时期宏观经济治理的重中之重。

实际上，今年7月30日的中央政治局会议已经明确，巩固经济回升向好基础要两手抓，两条腿走路，要长短结合、标本兼治。一方面，宏观调控要按照“持续用力、更加给力”的要求，在加快全面落实已确定的政策举措的同时，适时推出一批增量政策举措。另一方面，要以改革为动力促进稳增长、调结构、防风险，充分发挥经济体制改革的牵引作用，通过深化改革来改善社会预期，提振市场信心。

9月以来，有关部门加快落实中央要求，特别是央行、发改委、财政部、市场监管总局、住建部等，接连召开政策发布会，推出了一揽子增量政策，打出了一套组合拳。从实际情况来看，市场反响积极，政策效果初现。当然，不少政策还有待进一步优化、细化和落实到位，已经出台的政策要充分发挥作用也需要一个过程。

下一步，要按照中央已经明确的方针，在继续推动宏观调控政策落地见效、持续增强宏观刺激政策力度的同时，围绕稳预期强信心这个核心任务，加大改革力度，突出重点问题，回应社会关切，进一步增强改革对经济回升的支撑作用。

结合当前经济实际和对二十届三中全会精神的学习，我想重点强调以下四点。

一是要把“坚持和落实‘两个毫不动摇’”的要求进一步落到实处。当前要从两个方面持续用力。一方面，要按照三中全会精神，加快推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的关键领域和重要行业集中；向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性、战略性新兴产业集中。我感到这三个“集中”非常重要，无论是从我国改革的历史经验来看，还是从现实的发展形势来看，推动国有经济布局的优化和结构调整，不仅对于国有经济自身做优做强做大十分重要，对于创造更加公平竞争的市场环境、促进民营经济发展壮大也十分关键。为此，要加快制定相关的改革方案及实施细则，明确相关的目标要求、责任主体及实施路径，把这项重要的改革要求切实落到实处。

另一方面，要按照“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策”，在继续落实好各项明文规定的支持政策的同时，针对民营企业在参与招投标、获得融资支持、参与国家重大项目等方面的隐形壁垒或隐形歧视问题，作为关注重点，进行专门治理，并研究出台更具可操作性、可检验性的措施。

二是要进一步规范政府行为，着力保障市场的决定性作用。二十届三中全会《决定》提出，要“防止政府对价格形成的不当干预”；今年7月30日中央政治局会议更是强调，要防止和纠正一些地方利用行政、刑事手段干预经济纠纷。应该说都很有现实针对性，对于进一步稳预期强信心也十分重要。处理好政府与市场的关系，始终是建立高水平市场经济体制的核心问题，其中的关键，是正确发挥政府的作用。

因此，下一步深化改革，要按照三中全会提出的即“放得活”又“管得住”的要求，进一步明确政府作用的边界，要按照“全面实施市场准入负面清单制度”的要求，把“对政府来讲，法无授权不可为，而对市场主体来讲，法无禁止即可为”的原则真正落实到位，且以法律充分保障。

三是进一步增强政策环境的稳定性、可预期性。在外部环境复杂多变的背景下，这一点对于当前进一步稳预期强信心、巩固经济回升向好基础来讲尤为重要。三中全会提出，要“健全预期管理机制”，其中十分重要的一点，就是要增强政策环境的稳定性和可预期性。相关调查显示，影响企业家预期和信心的最大因素，并不是市场环境的变化，也不是相关政策的必要调整，而是政策环境的稳定性或可预期性。稳定、透明、可预期的政策环境有利于企业家形成长远眼光，进行长期投入。中央提出要培育壮大耐心资本，为资本市场和科技创新提供稳定的长期投资。离开稳定透明可预期的政策环境，耐心资本的培育壮大也会面临较大困难。

当然，这样讲并不是否认政策调整的必要性。从推动经济高质量发展的要求出发，根据形势变化对政策进行适时适度调整，是十分必要的。但相关政策的调整，无疑都会使相关企业的运营环境发生重大变化，并对企业盈利能力、竞争格局甚至生死存亡等产生很大影响。企业为了适应新的政策要求，往往不仅需要增加新的投资，而且需要一定的时间进行调适。

因此，政策的调整，一方面，要在充分调研论证的基础上，做好新旧政策的衔接，按照法不纠既往的原则，处理好存量与增量的关系，政策的酝酿、颁布与实施要有一定的提前量，从而给相关企业的调整留下一个必要的合理的过渡期。另一方面，要尽可能明确各项政策调整的规则、程序、细则，减少调整的随意性和自由裁量权，增强政策调整的可预期性。

增强政策环境的稳定性和可预期的另一个重点，就是进一步贯彻落实“把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”的要求。我们看到，非经济政策对企业相关经营活动和财产安全的影响，有时可能比经济政策还要大。一个合法合规正常经营的企业，完全可能因为一项非经济政策的调整而失去业务基础。近年来出现的多次市场和预期波动，大都与非经济政策调整相关。中央经济工作会议和二十届三中全会都强调，要“把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”，的确十分重要，但真正落实到位并不容易。为此，一方面，需要进一步明确政策一致性评估的相关细则，增强其可操作性，另一方面，也需要根据实际需要进一步明确相关负责机构的职责，增强其权威性。

最后，要以更加主动的姿态努力扩大对外开放，不断优化我国发展的外部环境。在逆全球化潮流不断发展、美国遏制打压愈演愈烈的背景下，在应对各种各样挑战当中，要特别避免自觉不自觉自我设限，束缚住自己手脚。面对日趋复杂严峻的外部环境，我们必须保持战略定力，以更加主动的姿态，在切实落实已经出台的各项开放举措的同时，更加主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，更加注重处理好释放内部需求潜力与扩大开放、自主创新与开放创新的关系，在内外互动、合作共赢中形成良性循环的新发展格局。

最后需要指出的是，整体来看，中国经济增长潜力仍然巨大，长期向好的优势和基础依然是存在的。只要我们按照中央要求，保持战略定力，深化改革开放，在加强和改善宏观调控的同时，持续优化政策和体制环境，就一定能够进一步巩固经济回升向好的态势，并为长期持续高质量发展奠定良好基础。

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