新教改的财政命题

2009年01月17日00:07  来源:
  编者按 无论是赞成还是否定教育产业化的一方,都犯了一个同样致命的错误!在对所谓教育产业化的讨论中,没有对其约束条件进行严谨的检视。

  我们不妨对教育进行如下分类,一种方法是学历教育和非学历教育;另一种方法是继续细分:义务教育,连接义务教育两端的幼儿教育和大学教育,再就是越来越重要的职业教育体系和社会人力资源培训体系。

  无论哪一种分类,都指向一个从人力资源大国向人力资源强国的发展逻辑。就学历教育体系而言,这是保证教育公平的主要渠道,将其放入产业化,这何其适当?就非学历教育而言,这是强化人力资源的部分,需强调效率,则需引入可以带入竞争机制的产业化进行促进,则是题中之义。

  若再切问,义务教育阶段,这是全民基础教育的核心部分,过早讨论社会化,并非明智,但允许一部分社会资本,在一定准入门槛和监管下,渐次以实验性质进入,这不仅有助于吸收充裕的社会资本投资,缓解我国教育投资不足的新渠道,更是为满足渴望并且能够接受高质量基础教育能力家庭的适当途径。

  更何况,我们的国情是,前义务阶段的幼儿教育已经逐渐社会化办学;后义务教育阶段的大学教育乃至研究生教育,早已蠢蠢欲动,学费呈逐年提高之态势即为明证。

  如果理解上述中国教育体系的结构化分层问题,那么毫无疑问,简单地讨论教育是否可以产业化,无非是“关公战秦琼”而已。

  需要警醒的是,在初级阶段,在国家教育经费必然是逐年提高不可能一步到位的情况下,在制定中国教育的有效供给计划中,自然应同时考虑上述结构分层问题,明确政府和社会各自承担的任务,这是中国朝向人力资源强国迈进的必然逻辑。

  铁路和医疗服务部门有效供给不足所带来诸多问题殷鉴不远。教育非教育部门一家之事,诚如温家宝总理在1月初举行的科教领导小组会上表示:“我非常赞同教育资金的多样化来源,在全社会崇文重教要利用全社会的资源,这项工作我们也可以列入规划。”

  中国教育长期缺钱。

  无论是作为国家发展的基础事业还是一个蓬勃兴起的赚钱产业——中国教育都缺钱。

  “财政性教育经费支出要占GDP比重的4%”——这个目标在1993年由国务院提出,希望在2000年实现。但直到2007年结束,这个目标虽然越来越接近,但仍未达到。

  “在应对国际金融危机对我国经济的冲击,促进经济平稳较快发展的关键时期,把教育摆在突出位置,既有紧迫性,又有深远意义。”温家宝在1月初举行的科教领导小组会上表示。

  在是次会议上温家宝还表示:“我非常赞同教育资金的多样化来源,在全社会崇文重教要利用全社会的资源,这项工作我们也可以列入规划。”

  正在制定中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》主要对2009-2020年教育改革和发展作出安排。中长期规划对教育投融资如何部署,将是各级地方政府和民间教育投资者在教育有效供给中的重中之重。

  1.危机中教育投资猛增启示录

  《教育法》规定,学历教育不得以营利为目的,这些无法上税的学历教育项目,怎样进行资本运作?已经有不少海外投资者进行了突破。

  整个2008年,美国资本市场风光不在。2008年第四季度,美国IPO市场只有一家公司上市——竟是一家教育公司。

  瑞士信贷(香港)有限公司副总裁杨光对记者表示,这个例子说明了在金融危机背景下,教育行业所受的影响很小,当前VC/PE普遍看好的行业只剩下教育。

  总部位于美国凤凰城的大峡谷教育(LOPE)是一家线上教育公司,是2008年8月以来美国市场的第一只IPO。大峡谷IPO融资规模为1.26亿美元,其承销商正是瑞士信贷(CS)和美林(MER)。

  在风险投资者眼中,教育行业拥有良好的现金流,受经济周期的波动影响很小,并且利国利民,是“天底下打着灯笼也难找的好事”。

  2008年底,凯雷投资集团旗下的亚洲增长基金再度投资中国教育行业,向民办高等教育服务机构昊月教育集团(下称昊月集团)投资5000万美元。

  昊月集团成立于1997年,目前在学校建设、课程开发等方面投资超过人民币10亿元(1.46亿美元),其位于北京的旗舰学校被认为是中国最大的民办高校之一。

  凯雷投资集团董事总经理兼亚洲增长基金主管祖文萃称,这是凯雷亚洲增长基金在中国教育行业的第二项投资。2007年,亚洲增长基金向新世界(600628,股吧)教育集团注资2000万美元。

  海外私募股权基金投资国内教育行业手笔越来越大。

  今年10月,英联投资联手艾威基金、麦格里集团向安博教育集团注资1.03亿美元。这是迄今国内教育行业最大一笔私募融资。

  2008年7月30日,正保远程教育(China Distance EducationHoldingsLtd.,CDEL)在纽交所高增长板(NYSEArca)上市,成为首家在美上市的远程教育企业。此前该公司获得了贝塔斯曼亚太投资部门1570万美元以及兰馨亚洲共1400万美元的投资。

  从目前已有的投资案例来看,海外VC/PE对教育的投资仍然集中在职业教育、学前教育和语言培训领域,对于学历教育涉足较少,这与义务教育阶段民间资金的进入壁垒有一定关联。

  《教育法》规定,学历教育不得以营利为目的,这些无法上税的学历教育项目,怎样进行资本运作?已经有不少海外投资者进行了实践。

  在危机中,教育成为投资的秀场,这为时下正在进行的“新教改”和4万亿内需拉动提供了新启示。

  2.教育拉动内需的逻辑

  由于中国的人口基数大,整个受教育人口超过2亿人,财政性教育经费占GDP的比例每提高一个百分点,就需要政府增加投入两三千亿元。

  2008年12月5日,国家4万亿投资计划公布后,河北邢台市副市长常丽虹率领当地教育局和11所学校的负责人,远赴杭州参加第六届中国民办教育投融资洽谈会。

  “这是邢台的机遇。”邢台市教育局局长张军说,对于国家的4万亿投资计划,邢台早已经从各方面打听信息、寻找项目机遇。

  按照国家发改委公布的计划,4万亿元投资当中,超过一半将用于保障性住房、农业、教育、医疗卫生等基础设施建设,以及支持灾后重建等民生工程。

  “邢台已经储备了15个教育项目。”张军告诉记者,4万亿投资计划使今后几年的教育基建项目提前上马,邢台在争取国家和省级资金的同时,“吸引民间资金配套也是重点。邢台市规划中的高教园和职教园将占地1万亩”。

  踊跃的邢台正是国家寄望于教育拉动内需的写照,从国家发改委公布的2008年四季度新增投资来看,主要用于中西部的基础设施建设。

  国家发改委预计,以上三项工程的新增投资44亿元,将拉动地方投资16.6亿元,总建设规模达533万平米。预计钢材消费约30万吨、水泥消费约100万吨、砂子石子消费约405万吨。

  教育部新闻发言人续梅表示,工程的资金主要用于基本建设,对于进一步扩大内需,促进经济平稳较快增长将会起到积极推动作用。

  在国家发改委公布2008年四季度新增投资计划的同时,教育部、国家统计局、财政部联合公布了《2007年全国教育经费执行情况统计公告》(下称《公告》)。

  《公告》显示,2007年,国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32%,比上年的3%增加了0.32个百分点,但仍未达到4%的目标。

  财政性教育经费占GDP的比例,是国际公认的考核各国教育财政投入的主要指标。中国政府确定4%的比例,也低于世界大部分国家的平均水平。

  由于中国的人口基数大,整个受教育人口超过2亿人,财政性教育经费占GDP的比例每提高一个百分点,就需要政府增加投入两三千亿元。

  3.教育投入,地方财政进退之间

  一般的公共财政研究认为,财政竞争促使地方政府偏向于投入生产性的公共项目,而对于消费性的公共支出项目可能投入不足。

  在衡量教育投入上,有两大指标,一个是教育经费占GDP的比例,另一个是占财政支出中的比例。

  财政性教育经费占GDP4%的目标能否尽早实现,浙大教授吴华认为,关键在于地方政府的行动。因为教育经费支出的“大头”在于地方的基础教育支出。但事实上,每年都有多个省份未能实现与中央同比例增长。

  一般的公共财政研究认为,财政竞争促使地方政府偏向于投入生产性的公共项目,而对于消费性的公共支出项目可能投入不足。

  “由于上述两类支出给予政府官员带来的"租金"是不同的,而这些行动主体的寻租行为是重要的决定政府支出结构的因素。那些带来更多租金的支出项目有可能在总的财政支出中占据更高的份额。”北京大学中国教育财政科学研究所所长王蓉在接受本报采访时表示。

  根据几年前的粗略统计,中国政府对教育的支出只占财政支出的15%左右,这在全世界范围内都是偏低的。而行政性、建设性项目的开支增长幅度都远远大于教育。

  王蓉进行了一项《地方政府教育财政支出行为实证研究》,分析哪些因素影响了我国地方政府的教育财政支出行为。这些复杂的因素包括:经济发展水平与公共教育支出之间存在着负相关关系;第一产业产值比重较大的地区,财政教育支出比例和公共教育投入比例都比较低等等。

  根据这些研究结论,王蓉认为关于4%的政策目标,目前的核心问题是其落实机制,特别是促使各级政府共同加大教育投入的问题。而不应该将这个全国性目标简单地分解到各级地方政府。

  4.均衡教育的财政命题

  公共事业建设很难从银行贷款,因为如果学校还不起钱,抵押的教育资产银行无法处置。

  比如滕州市新建的初中至善中学,至少需要1个亿的资金投入,财政只能拿出一小部分资金,其他钱则寄望于社会渠道筹措。这也是滕州市赴杭州招商的原因之一。

  山东省滕州市是全中国人口最多的县级市,2007年的全市GDP只有区区400亿。这样的人口大市对于教育的需求尤为强烈。

  赴杭州招商的滕州市教育局监察室主任高聘国告诉记者,上个世纪90年代,滕州的民办教育十分红火,大有赶超公办教育的势头。

  2008年,滕州市投入6.5亿元,先后完成重点教育工程33个,改造学校危房13处,开工建设希望小学10处;调整农村中小学布局43处,新建教学楼34栋,新增校舍面积6.4万平方米,为所有农村学校配齐了教学仪器。

  尽管如此,但在义务教育阶段想实现城乡均衡发展还有大量的资金缺口。

  滕州市教育局监察室主任高聘国表示,滕州市财政在发完教师工资和满足正常的教学经费以外,根本没有钱用于义务教育方面的改扩建。

  比如滕州市新建的初中至善中学,至少需要1个亿的资金投入,财政只能拿出一小部分资金,其他钱则寄望于社会渠道筹措。这也是滕州市副市长李春英带队赴杭州招商的原因之一。

  高聘国告诉记者,现在公共事业建设很难从银行贷款,因为如果学校还不起钱,抵押的教育资产银行无法处置。

  义务教育资金短缺不仅仅是滕州面临的困难。

  改革开放以来,特别是1986年以来,义务教育投资体制从以前的“人民教育人民办”,经过“以县为主”的农村义务教育管理体制,已经逐步过渡到“义务教育经费由省级政府统筹,农村义务教育所需经费由各级财政分项目、按比例分担的体制”。这个过程,也是义务教育经费责任重心逐渐上移的过程。

  2008年秋季,随着中国城市实行义务教育阶段全部免收学杂费,中国已正式步入“免费义务教育”时代。此前一年,中国农村已经率先实行义务教育免费。

  公开资料显示,为确保农村义务教育投入需要,2007年11月,中央决定完善原有农村义务教育经费保障改革方案,决定从2007年起三年内,新增经费470亿元左右,用于给农村中小学免费提供教科书等。全国为实现农村义务教育免费所支付的成本,由原定五年内投入2182亿元增至2652亿元,未来还要继续增加。

  与此同时,2007年底中央决定用三年时间,清理化解现有500多亿元农村“普九”债务,并对首批14个试点省份给予“适当补助”,截至2008年7月,中央财政已投入超过210亿元。

  实现义务教育均衡化花钱需流水般源源不断。

  2006年9月1日,修订后的《中华人民共和国义务教育法》实施,明确了“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展”的法律责任。

  但从全国范围来看,区域发展不均衡十分严重。根据《公告》,2007年北京市普通小学生人均公用经费是2951.59元,上海是2844.93元;而位于西部的贵州省,生均公用经费仅有198.56元,不足全国平均水平的一半。位于中部地区的江西省该项支出也仅有283.34元。

  吴华向记者指出,无论从生均拨款水平、生均教学仪器设备配置水平、中级及以上职务教师比例等指标来看,城乡之间、东部和中西部之间的差距都有所扩大,实现义务教育均衡化发展才刚刚起步。

  他向记者算了一笔简单的帐,发现要达到县级区域义务教育均衡化,需要的硬件投资至少有6000亿到1万亿的惊人缺口。

  这些还仅仅是硬件投资的钱,教师方面要实现农村和城市的均衡化发展,起码要使农村教师的工资和城市教师工资持平,全国800多万教师,这笔钱又是怎样一个天文数字?

  5.职业教育,谁的机会

  义务教育阶段的民间投资正在逐年下滑,而职业教育阶段的民间投资正在稳步上升。根据《中国教育年鉴2004-2006》显示,2004年我国民办中等职业院校数量占中职院校总数的14.1%,这个比例在2005年提高到17.4%,2006年为21.7%。

  随着国家加大对义务教育的投入后,民办义务教育逐渐被挤出成为正常的政策效果之一。而几乎与此同时,在职业教育领域,国家投入和民间投入开始并驾齐驱。

  职业教育园区是河北邢台市近期的招商热点,去年12月底的杭州民办教育投融资洽谈会上,邢台市政府与浙江华茂集团等签订了职教园区建设引资合作意向书。

  邢台市教育局局长张军告诉记者,他们希望能够和投资者合组教育投资公司,进行职教园区的建设。政府以土地、房产设备作为投资,而融资方式也可以多种多样:比如投资者建设、政府贴息;合作建设或与企业共用设备等等。

  加强职业教育基础能力建设是国家为加快发展职业教育做出的重大决策,写入了2005年印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》。“十一五”期间中央财政将安排100亿元用于支持职业教育基础能力建设。

  教育部的信息显示,这100亿当中现在已经使用了40亿,马上要下的是30亿。按总的规划,后续在2008年冬和2009年春还有30亿,很快也会下达。

  在2008年12月的杭州民办教育投融资洽谈会上,记者看到来自全国各地职教中心的招商者,他们在争取国家资金的同时,也希望民间资金可以加入到职业教育的建设中来。

  中资教育研究所介绍,在2007年的民办教育投融资会上,由市委书记亲自带队的广东清远与中锐教育集团达成合作意向,由后者投资广东清远职业技术学院,采用了校企合作办学模式。

  义务教育阶段的民间投资正在逐年下滑,而职业教育阶段的民间投资正在稳步上升。根据《中国教育年鉴2004-2006》显示,2004年我国民办中等职业院校数量占中职院校总数的14.1%,这个比例在2005年提高到17.4%,2006年为21.7%。

  现在全国每年大约有1450万初中毕业生,其中约有350万初中毕业生进入普通高中,仍然有近1100万初中毕业生需要接受职业教育,目前中等职业学校每年招生数大约在420万人,还有近700万初中毕业生没有机会接受职业教育,这个庞大的群体孕育了各种民办培训学校的出现。

  在珠三角、长三角曾经的“技工荒”形势下,越来越多的民营企业产生了通过投资职业教育将校企合作向纵深推进的想法。

  6.新教改期待

  民间资金如何在填补国家所缺,为中国教育的有效供给提供必要投入,这需要主管部门的政策供给。

  虽然以海外风投和民营企业为主体的民间资本正在迅速切入教育行业,但和国家动辄几千亿的财政性教育经费相比,前者仅仅是后者的“补充”而已。

  自《民办教育促进法》及实施条例颁布以来,民间投资者看到了教育行业打开的大门,但真正进入门内的,只是少数中的少数。

  中国教育事业长期缺钱,这是一个不争的事实。但民间资金如何在填补国家所缺,为中国教育的有效供给提供必要投入,这需要主管部门的政策供给。

  今年1月以来,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》已开始公开征求意见,这个中长期的纲要被业界寄予厚望,它将对未来中国12年教育改革和发展做出全面规划和部署。

  “体制问题理顺,投入才能通畅。”一位教育投资者评价说,“提高现有财政资金的使用效率,比增加投资更有意义。”

  温家宝总理在今年初关于教育的讲话中说,“这几年,政府对教育的投入增加较快,将来教育投入还要进一步增加。同时也要深入研究怎样使教育资金更加合理使用。要重视教育投入的绩效,提高教育经费的使用效益。财政的钱要用好,惠及更多的学生和群众。”

【来源:21世纪经济报道】 (责任编辑:和讯网站)
推广
热点
推荐
我有话说  已有0条网友评论,点击查看全部评论
  匿名发表
  
如果您还不是和讯注册用户,请先注册
谁在说
理财产品
感谢您的参与!
查看[本文全部评论]