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对话贾康:房产税好于过度行政化调控

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2011年01月21日22:53 来源:华夏时报  作者:商灏

  本报记者 商灏 北京报道

  重庆、上海等多地房产税试点所引发的辩论空前激烈——房地产市场在经历去年最严厉调控和行政干预之后,但如果真的采用开征房产税的手段,对于遏制房价非理性上涨,究竟有多少效果?《华夏时报》记者1月12日特别访问财政部财政科学研究所所长贾康先生,请他做深入分析与阐述。

  一定有对冲房价上升的效应

  《华夏时报》:如果今年房地产市场进入持有环节征税的新时期,是否意味着中国房地产业疯狂投资的时代将告一段落?

  贾康:房产税改革是我国新一轮房地产“调控新政”中的制度建设内容,事关各方利益和调控的水准与中长期效果。房地产领域的重要性和复杂性、敏感性,随中国经济的成长、经济体制和社会形态的转变正在前所未有地凸显。毫无疑问,作为一个税种,房产税恐难以改变中国今后几十年间城市化水平不断提升中的住房房价上扬趋势,但房产税一定有对冲房价上升,使过程较平稳,减少泡沫的效应。

  纵观市场全局,我们可以发现,我国住房福利分配制度向市场化配置发生演变以来,已有较丰富的实践探索,现在基于经验总结和政策理性,应明确地树立房地产领域宏观调控层面的“双轨统筹”框架目标,“让政府的归政府,让市场的归市场。”如果我们通盘考虑市场经济发展与和谐社会建设,就必须在信贷手段、行政手段之外,加上改革深化、制度建设、法制进步因素,才能在“标本兼治”中,体现“治本为上”的调控高水准,回应各个方面的关切。

  如果房产税不出台,正在进行的这一轮房地产调控与过去几年的调控将不会有本质区别,也改变不了房地产调控中的保有环节税收制度缺失的问题,甚至很有可能重新陷入治乱循环的怪圈里去。因此,有关部门在出台房地产行业相关的税收政策时,显然应将短期与中长期结合起来考虑,突出制度建设的主线,尽量为中国今后几十年的发展打好制度基础。

  《华夏时报》:人们的疑问是,这样的政策长期来看对于抑制房价上涨势头,作用几何?

  贾康:查一下历史资料,任何国家实行房地产税,都没有改变城市化过程中几十年为期的房价上升的趋势。有人以此为根据,说这个税对调控房价没有作用,但我要反问一句:有没有做过有根据的测算!如果人家没有这种税收制度,房价会怎么变化?很显然,这个税收一定有对冲房价上升的力量。为什么?前已提及,我们做一些基本分析,就会发现因为有了这个保有环节的税收,会使得城镇化历史过程中住房的需求表现、购买意愿和房价形成,表现得较为理性沉稳。

  总体来看,如果以后我们有了住房保有环节的这样一个税种,虽然不能长时期在表面形态上有效降低房价(其刚出台时可能引起房价有回调),但是会使我们房地产市场上商品房需求的总规模,表现出更少泡沫,空置率下降,资源配置效率和土地利用率上升,总体的房价表现更沉稳,更有效地减少房价大起大落(特别是“大起”后比较容易形成有杀伤力的“大落”)所带来的负面效应和对社会生活的冲击。

  应体现“先富起来”者

  对社会的贡献

  《华夏时报》:如何看待房产税“增加税负”问题?

  贾康:从重庆开始进行的试点,可望通过增加高端住宅房主的税负,调节房地产的投资与消费结构,优化再分配,这种鲜明的特色,有可能成为未来中国房地产税的特点。

  重庆征收房产税增加的收入,明确宣布将用于保障性住房建设。重庆市市长黄奇帆提出,重庆将完善“双轨制”住房供应体系,今年新开工公租房1350万平方米,通过加强土地供应、税收约束等调控,促进房地产市场结构合理、供求平衡、秩序规范。可以想像,“十二五”期间,商品房将成为重庆市政府保障性住房建设资金的来源之一。这是符合市场经济通行的能力原则和再分配优化原则的。

  《华夏时报》:有人认为,从当前房地产税制的制度设计看,“政府并没有用心于此,显然准备不足”,仅全国商品房价值评估一项,就需耗费相当漫长时间,您认为果真如此吗?

  贾康:个人财富如经纳税缴入国库,总体原则是“取之于民,用之于民”,但必然包括再分配调节,不是具体“一对一”的关系。说政府不用心、准备不足,有偏激之处。相关的研究早就在进行,“物业税模拟空转”也已有八个年头,税基评估可有把握地说,不会有硬障碍。从近期可考虑的房产税试点方案的特点来看,应以邓小平理论昭示我们认清制度建设大方向后“不争论,大胆试、大胆闯”的积极态度,开展部分城市的房产税试点,改进现行调控,推进制度建设。方案设计上应注重“渐进”要领,从拥有多套房子或大面积豪宅的高端人群入手,不求一步到位。

  存在地区差异的试点方案是开端,旨在先建基本框架,再徐图改进。还应积极征求各方意见,开明地展开讨论、组织听证、作情况通报,并且对于培训、交流活动应有积极的安排。特别要注意的是,各城市有关部门必须积极建立、健全相应的房地产登记注册、评估制度及管理机构。通过房地产估价确定税基是国际通行做法。

  另外,应给全体社会成员吃“定心丸”和对所涉及纳税人采取“讲道理”态度。而过度的行政化调控(如无限期的苛刻的“限购”)并不可取。

  对于一般中等收入阶层,包括公职人员,包括社会上现在有自己的商品房、产权房的人员,这个税改框架应该非常清晰地给出一个信息:绝对不去覆盖我们现在居民家庭的第一套住房,第二套房很多人说是改善房,也可以讨论给个什么样的弹性,一定要考虑先从高端或者从增量做起,让大家以后在实际生活中来共同促进和认同这个税的正面效应。

  对于高端增加了税负的纳税人,也要消除他们的恐惧心理:这个税是市场经济调节经验的通例,而且不会使他们“伤筋动骨”,一定会严格把握“负担能力原则”,是他们完全可承受的一种再分配调节。他们多纳一些税,进入国库后反过来扶助弱势群体,既体现了“先富起来”的人们对社会的贡献,也促进了社会和谐特别是低收入者的稳定,对先富者而言整体上也形成了对他们境况有利的安享“先富起来的幸福感”的正面效应。

  并非万能

  应实施两轨统筹方略

  《华夏时报》:许多人对于开征房产税有利于促使地方政府摆脱对“土地财政”的依赖,调节收入分配差距的说法,并不赞同。还有观点认为,如果不触动现行土地和财税体制,开征房地产税,“不过从纳税人手中多拿走一笔钱而已”。您怎么看?

  贾康:这种认识包含着概念的紊乱。要明确认识到:房产税改革正是触动现行土地与财税体制,它是以制度创新、机制转换来触动的。土地财政导致地方政府的短期行为——卖掉一块地皮获得收入——断绝了之后数十年再从这块地皮上获取收入的可能性,而开征房产税能够帮助地方政府解决这个问题。

  开征房产税,房产持有者便会考虑持有压力,适当减少对房地产的购买并减少空置率,房地产供需状况会改善,房产商于竞争中将不得不降低房价或维持平价,而房地产交易市场将影响到土地市场,开发商会收敛圈地冲动或者不会接受高地价。

  另一方面,房产税的征收又可以为地方政府拓宽可持续财源。这些正面效应从根本上说都将是新制度安排产生的。

  《华夏时报》:房地产调控的通盘框架应如何优化?

  贾康:今后我国房地产的调控中,应该实施一种双轨统筹的方略,其中一个是保障轨,一个是市场轨。

  对于保障轨,政府的要领应有三条:管规划,管托底,另外是管引导和加强运行管理。

  另外一个是市场轨。首先产权房建设与政府管理规划的关系,同保障轨是一样的道理。这个规划要罩着保障轨,也要罩着市场轨。接下来,市场轨上政府要管规则,使市场公平竞争始终伴随着这种商业化的产权房和相关的不动产的交易。接下来还要管收税,在交易环节和保有环节,都应该有合理的税收来调节。目前迫切需要把短期调控和中长期治本追求更紧密地结合起来,不能只看短期。应该从解决三个突出的现存问题入手,处理好由近及远、标本兼治、“治本为上”的房地产调控。

  《华夏时报》:还请您细致分析一下,这样一种房地产税,能够有效降低房价吗?

  贾康:首先,要看看造成我们国家房价上涨或者房价呈上升趋势的主要原因。对千头万绪的种种因素如果只说一句话,那么最根本的原因,就是中国城市化进程的需求拉动。现在我国城市化比例大概是46%多一点,不出大的意外,城市化率按照现在的速率会每年提高1个百分点左右,今后也要不断提高二三十年,再以后的速率可能会降低到每年0.5个百分点或更慢,但还是上升趋势,一定会逐渐上升到80%或更高的水平上。也就是说中国在今后的几十年,还会先后有5亿多人进入城市居住,尤其是一线城市,是进城人的首选。这种需求从大趋势看,没有任何力量能够扭转。

  人们一直在争论房价与地价的关系,我个人观点认为,非要说房价地价互动关系怎么样,谁是根本的因素?那么从根本上看,房价决定地价。把地价压得再低,商品房可以卖个好价钱,谁会卖低价?假设商品房能供求平衡,再高的地价也只能“烂”在开发商自己手里,何能决定高房价?人们追求房地产,归根到底是追求土地上附着物所能提供的效用,拿住房说,这个房子可以提供生活质量提高的物质条件,是特定的不动产空间能够带来的幸福感。所以从长期根本上看,应该理解为房价决定地价,当然某些阶段地价可能会起到推波助澜的作用,但从根本上讲,并不是决定作用。

  所以简单归结为一句话,在我国城市化与城市住房需求的客观考察之后,我们应能得知房产税作为税收的一个种类,哪怕与整个税制合在一起,也不是万能的,不会改变中心区土地资源制约之下房价上扬的长期趋势。同时要强调,这里所谓房价只是我所谈的两轨统筹中市场轨的事情,和我们说的“住有所居”的各种保障房没有关系,它只是商品房、产权房的价位表现的问题。

  须有可持续运行的调控框架

  《华夏时报》:有分析提出,从国际经验看,房产税应“专款专用”,主要用于改善社区公共服务。而中国目前提出的征收理由,无论是“调节收入分配”、“抑制房价虚高”还是“为地方政府筹集收入”,因与纳税人的切身利益并不直接相关,“皆无正当性”。你怎么看?

  贾康:这话又说得颇为走偏了。所述三条都与纳税人的利益息息相关,掌握得好,就应评价为正当;掌握不好,不到位,就应指出其失当,尽快改进。

  《华夏时报》:能否简介一下美国的情况?

  贾康:作为当今世界最发达的经济体的美国,其房地产税收经历了长期的发展和完善,已趋于相对稳定和成熟,在西方发达国家的房地产税制中具有代表性。

  美国的房地产税收以“宽税基,少税种”为基本原则。宽税基,即对除公共、宗教、慈善等机构的不动产实行免征外,其余的不动产所有者或占有者均为纳税对象。少税种,即美国设置的有关房地产保有环节的税收种类,只有财产税这一种。

  《华夏时报》:重庆征收房产税是否将标志着中国房地产泡沫在2011年有可能被扫除,并开始改造“土地财政”?

  贾康:可以肯定政府这一轮对于房地产的调控信号是十分明确的。要促进房地产业健康发展和财税配套改革,并开始致力于解决制度缺失问题。

  现在的短期行为的重要成因,是地方政府既无税收支柱财源,又不能名正言顺举债,不能为实施自己的发展战略规范地借钱筹集资金,只能通过融资平台变相、变通操作,以及特别要依赖土地批租,一下子把钱尽量拿足。我们看看市场经济的地方政府如前述美国的情况,可知在某种意义上说,在那里,其实也是“土地财政”,但他们是在房地产保有环节上年年征税,通过政府预算程序约束,而且每隔几年重评税基,这是市场经济下以长效机制催生政府内生的合理职能定位和长期行为,这种制度建设恰恰在中国是缺失的。

  如果我国西部资源(600139,股吧)密集地区有资源税,其他工商业较发达地区在房地产保有环节上有房产税,我们就可以大体解决分税制改革以来仍未解决好的地方税支柱财源的框架问题,破解所谓“土地财政”难题。如能弥补房地产保有环节的税制缺失,在房地产业发展运行过程中,商品房的持有人,一定会顾及持有成本。如果有房地产保有税,房主就会考虑把空置的房子租出去,空置率就会降低,炒作的人也不可能无所顾忌发展到“肆无忌惮”的状态,疯狂的炒房、囤房行为就势必会收敛。这既能促进土地集约利用,又能使房地产市场上的总体需求规模更合乎理性,整体价位更沉稳,当然也就消解了所谓“房地产泡沫”。

  应再次强调,处理和解决如此牵动各方利益和感情,具有深远影响的事项,不能只依靠官员“觉悟”,而要从制度环境和约束条件上看问题,通过制度创新来解决问题,这才是治本之道。

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