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铁道部改革首先需要解决负债问题

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2013年02月27日00:50 来源:21世纪经济报道  作者:刘晓忠

  根据最近的相关报道,铁道部内部人士透露,铁道部被并入交通部已是八九不离十的事了。

  无论该方案是否确实,铁道部的改革都令全社会关注。这项改革具有很大的复杂性,可能并非是部门行政职能整合等。如何解决之前铁路超前投资下的负债僵局将是关键。数据显示,截至去年三季度铁道部负债26607亿元,资产负债率达61.81%,同期铁道部亏损85.41亿元;同时铁道部计划2013年的投资将达5200亿元,高于去年5160亿元的水平。这些不断持续扩大的巨额负债如何处置,今年及未来铁路投资的可持续性等,正考验着这项改革。

  根据2011年10月12日国家发改委下发的文件,铁道部发行的中国铁路建设债券被定性为政府支持债券。一旦铁道部并入交通部,铁道部发行的铁路建设债券将如何定性?若保留政府支持债券性质,享受政府信用背书,那么随着铁路系统政企分离改革的推进,这些债券的债务人(现铁道部)与使用受益人(政企分离后的铁路公司)将被分离,而这些巨额债券将面临委托代理和道德风险。

  同时,尽管目前铁道部表示今年的5200亿元投资已落实,但若并入方案落定,那么这些已落实的资金也可能将面临变数。一则未来新增负债将逐渐变为公司债或企业债,而在铁道部这个政企混合体在并入交通部后不复存在下,市场自然不可能继续把铁路系统的新债视为政府支持债券。银行等将对铁路系统的贷款等进行重新定价,铁路系统的发债成本高和融资难问题都可能会更加凸显。

  如此一来,在铁路系统现金流更多倚重融资活动下,其债务隐去了政府信用支持,铁路系统的在建、续建等一些项目将面临无米下锅,甚至烂尾风险,并致使铁路系统负债风险市场化、社会化,即铁路超前的投资负债风险,通过铁路系统的政企分离向市场和社会发散,从铁道部分离的铁路企业仅承担有限责任。我们认为,铁道部撤并入交运部等新一轮大部制改革,承载的是政府与市场边界的重新厘定,是对一些缺乏规范的权力进行制度性设防,让市场真正作为经济社会资源配置的主导,使政企既相辅相成又泾渭分明。

  因此,如果铁道部真的并入交通部,首先需要考虑好铁道部的数万亿负债的问题。可行的方式是采取路网分离等改革,把铁道部的经营性资产分拆为基础路网建设公司、运力调度公司和客货运运营公司,以快速推进铁路系统的市场化改革,进而把铁道部发行的铁路建设债券国债化,以国有资产的名义分门别类地注入铁道部分拆后的企业,以降低铁路系统的整体负债水平。同时,可以考虑放缓2013年全国铁路建设投资计划,即在铁路系统政企分离后,今年新建铁路项目的发债将采取公司债和企业债形式,以通过市场投融资博弈等检验新建和再建铁路项目的环境、经济和社会可行性,倒逼铁路系统建设运营的市场化,令举债有约束。

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