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吴敬琏:以最小一揽子方案突破关键领域改革

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2013年03月15日13:03 来源:南方报网—南方日报 

国务院发展研究中心研究员,中欧国际工商学院教席教授吴敬琏(资料图)
国务院发展研究中心研究员,中欧国际工商学院教席教授吴敬琏(资料图)

  经济和社会的现实状况警示我们:如果不能尽快打破体制性障碍,实现增长方式的转变,将不可避免地导致经济和社会灾难

  改革工作的进行可以循着两条基本线索:第一是采用问题导向的方法,从当前主要的经济和社会问题入手,探寻造成问题的体制性原因,提出需要进行改革的项目;第二是把需要进行的改革按照体制的领域归类汇总,最后梳理出那些最关键的改革,形成一个“最小一揽子”的改革方案

  从深圳开始的民间组织无主管设立改革现已在广东全省实施,这为推进社会建设走出了十分重要的一步;广东还从2012年开始进行简化商事登记制度的试点

  近日国务院机构改革的推出,无疑是中国新一轮改革的开场锣鼓。不过,与备受媒体热议的机构、人员调整等“显层面”调整相比,处于“隐层面”的改革全面深化和政府职能转换更具挑战。

  中国改革从上世纪70年代末期启动,至今已走过35个年头。35年改革最大的成绩,是初步建立起社会主义市场经济体制的框架。市场制度有力地促进了中国经济的发展、人民生活的改善,减贫也取得举世瞩目的成就。然而,中国的改革还没有取得完全成功,现有体制中遗存的大量命令经济旧体制遗产,使各种经济和社会矛盾不仅难于缓解,还在一定情况下突显出来。

  老话说,行百里者半九十。改革更像逆水行舟,不进则退。概言之,要走出当前社会经济转型的峡谷,化解发展中出现的各种难题,我们仍需记得20年前那意味深长的感慨:何以解忧,唯有改革。

  党政高层表达了全面深化改革的决心。十八大指出:“必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革。”在去年11月召开的全国综合配套改革试点工作座谈会上,李克强指出,“改革是中国最大的红利。”“改革的方向就是把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会。”随后,中央经济工作会议要求在今年晚些时候明确提出改革的总体方案、路线图和时间表。

  中国经济和社会发展面临哪些挑战?重启改革要做哪些工作?如何设计改革的总体方案、路线图?著名经济学家吴敬琏接受了南方日报的专访,从中国经济和社会发展的当前状况谈起,聚焦到全面深化改革需要解决的问题,吴敬琏阐述了他的见解。

  作为中国高层社会科学研究机关和政府咨询研究机构的研究人员,吴敬琏参与了中国改革的全过程。他谈到政府越位干预使市场难于发挥作用所造成的种种乱象时表示,十八大所说的“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系”切中时弊。他强调,市场的灵魂在于竞争,任何由于权力干预而失去竞争性的市场只是一种貌似市场的假市场。他呼吁,决策者需要采取重启改革的坚决行动,来化解今日中国所面临的诸多矛盾和挑战。关于改革总体规划的具体做法,他建议尽早建立中央直属的工作班子,在社会的广泛参与下,采用问题导向的方法去探寻造成问题的体制性根源,从而提出需要改革的项目。在此基础上,对牵涉面广、全局性强、复杂交叉的重大改革项目,经过梳理、筛选,形成“最小一揽子”改革方案,相继突破。

  重启改革正当时

  市场是通过价格实现资源的有效配置的,十八大明确指出,改革必须“坚持社会主义市场经济的改革方针”,起到了正本清源的作用

  南方日报:改革,是当前中国社会各界的共识,高层也表达了推行改革的决心。不久前闭幕的党的十八大要求“以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革”;在经济改革方面,“坚持社会主义市场经济的改革方针”,“处理好政府和市场的关系”,“更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用”。事实上,“深化改革”年年在提,当前再强调改革,应该有它特别深刻的含义。

  吴敬琏:我同意你的观察。十八大以来党政领导反复强调要“不失时机深化重要领域改革”,我认为的确有不同于以往的含意。要了解这一点,首先需要看到提出这一任务的社会经济背景。这就是说,当前中国经济社会发展“两头冒尖”的状况迫切要求用深化改革的办法去消解尖锐复杂的社会矛盾。

  我所说的“两头冒尖”,是指在好的方面和坏的方面都表现得十分突出。15年前,我在纪念改革开放20周年时,引用了狄更斯《双城记》开篇的一段话来描绘当时中国社会“两头冒尖”的景况。

  15年过去了,这种“两头冒尖”的状况却似乎愈演愈烈。一方面,中国从上世纪70年代末期踏上改革开放的道路以来,不但经济增长取得了巨大的成就,在社会发展方面也取得了不小的成就。在此期间,中国从一个占全球经济总量不到2%的落后经济体,发展成为占全球经济总量10.5%的第二大经济体。与此同时,中国的贫困人口减少了2.5亿,占同时期世界减贫人口总量的三分之二。可是另一方面,我国在20世纪末宣布建立起来的市场经济体制还是很不完善的。具体表现为,命令经济旧体制的遗产在经济和社会生活中广泛存在,严重阻碍市场在资源配置中起基础性作用。

  针对这种情况,2003年的中共十六届三中全会作出了《完善社会主义市场经济若干问题的决定》,要求在若干重要领域进一步推进改革。

  遗憾的是,2003年中共中央这个决定的执行情况并不好,其后在某些领域甚至出现了开倒车的现象。在中国经济中,虽然国有经济在国民生产总值中并不占优势,但它仍然控制着国民经济命脉,国有企业在石油、电信、金融等重要产业中继续处于垄断地位;各级政府握有支配土地、重要经济资源流向的巨大权力;现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立,各级政府官员有着很大的自由裁量权,通过设置市场准入许可、价格管制等手段对企业的微观经济活动进行频繁的直接干预。以上体制缺陷导致了两个问题:一个是粗放增长的经济发展模式积重难返;另一个是腐败蔓延难以遏制。

  南方日报:您讲的这些问题在本世纪头几年已经存在,为什么近年来社会经济矛盾显得更加尖锐?

  吴敬琏:我想一个重要原因可能是2008年爆发全球金融危机后,中国经济从高速增长进入下行通道,许多过去为短期经济发展所掩盖的经济社会矛盾纷纷暴露出来。例如,随着“刘易斯拐点”的出现,劳动力无限供应的情况有了改变,中国的劳动力成本正在上升;由于低价土地的浪费使用,土地紧缺开始在东部沿海地区出现;随着中国企业与发达国家企业之间生产技术差距的缩小,它们就再也不能靠简单地引进国外设备和技术来提高自己的技术水平和市场竞争力了;中国经历了十来年的出口推动经济繁荣后,在21世纪初期出现了外汇储备增加过快引起的货币超发、资产泡沫生成和通货膨胀压力增大等病象。

  总之,经济和社会的现实状况警示我们:如果不能尽快打破体制性障碍,实现增长方式的转变,将不可避免地导致经济和社会灾难。

  1992年中共十八大在确定社会主义市场经济的改革目标时,给市场经济作了明确的界定,就是说,在这个经济中,“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。

  有一定经济学知识的人都知道,市场是通过自由竞争所形成、并能反映资源稀缺程度(或称供求状况)的价格实现资源的有效配置的;所谓市场制度也就是自由价格制度;至于政府的宏观经济调控,指的是对货币总量、财政收支总量、外汇收支总量等经济总量的间接调控,而不是对企业经营活动、商品价格等的微观干预。可是不知怎么搞的,近年来有些人把对商品价格的管制也叫做“价格改革”,把对企业经营活动的直接干预也说成是“宏观调控”。这类南其辕而北其辙的“改革”扩大了寻租腐败的制度基础,败坏了改革的名声,显然偏离了中共十一届三中全会以来的正确方向。

  值得庆幸的是,十八大明确指出,改革必须“坚持社会主义市场经济的改革方针”,起到了正本清源的作用。

  改革须配套进行

  对牵涉面广、全局性强、复杂交叉的重大改革进行精心梳理,选出一组相互依存的重点改革项目,形成“最小一揽子”的改革方案

  南方日报:党的十八大后您多次说过,向民众宣示全面深化改革的决心只是重启改革的第一步。对于下一步的工作,您有哪些考虑?

  吴敬琏:根据20世纪80年代和90年代改革的经验,全面配套改革需要完成三项工作,第一,确定体制改革的目标;第二,制定改革的总体规划和重点改革的方案设计;第三,采取坚决的措施,把各项改革措施落到实处。我们现在的工作重点就在于进行第二项工作,做好改革的总体规划和重点改革方案的设计工作。

  南方日报:网上报道,近日您和一些经济学家联合倡议重组国家改革委员会,负责提出改革的总体规划和路线图。您提出这一建议的意图是什么?

  吴敬琏:网络上的这一报道有一点误传的成分。实际上我的建议是尽快建立一个中央直属的工作班子,来统筹改革总体规划和路线图的设计工作。2012年11月的中央经济工作会议要求今年晚些时候“明确提出总体方案、路线图和时间表”。设计改革的总体方案和路线图需要做大量的调查研究工作,现在时间已经很紧了,所以应当尽快把工作班子建立起来。

  当然,我并不反对重建国家体改委,不过那将是一个执行机构而非决策机构。今后改革涉及的不仅是行政部门,还包括党委、军队等部门,所以需要建立一个党政领导参加、直属中央的工作班子来进行改革总体方案和路线图的设计工作。

  拿20世纪90年代的那一轮改革来说,为了制定改革的总体方案,即1993年11月中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(“50条”),中共中央建立了25人的三中全会文件起草组,组长是当时的中办主任,副组长则由当时中财办主任和中央政治研究室主任担任。另外,中财办还派出了300人,参加16个调查组赴各地和各部门调查。由于有从80年代中期以后多次进行改革总体规划的积累,经过6个月的工作,文件起草组比较好地完成了制定总体规划(又称行动纲领)的工作,为从1994年开始的全面改革做了方案准备。这一次的总体规划,没有上一次那样多的预先积累,就需要留出更多的工作时间。

  南方日报:对于改革总体方案设计具体做法,您有哪些建言?

  吴敬琏:我想在社会广泛参与下由中央工作班子统筹的总体方案的设计工作,可以循着两条基本的线索进行:第一条线索是采用问题导向的方法,从当前主要的经济和社会问题入手,探寻造成问题的体制性原因,提出需要进行改革的项目。当前无论在经济领域还是在社会政治领域都存在一些反应强烈的突出矛盾,就事论事的“对症治疗”只能取得短期疗效。为了釜底抽薪,必须找出产生问题的体制性原因,通过有针对性的改革铲除问题的制度基础。

  例如,居民收入差距悬殊是一个当前社会反应十分强烈的问题。前一时期的研究主要着眼于现有再分配体制的缺陷,希望通过提高最低工资,限制垄断部门工资和增加福利来缩小收入差距。这显然是不够的。一个社会的收入分配结构取决于整个社会生产、流通的结构和分配体系。要改善我国居民收入分配的结构必须对整个经济体系作全面的考察。以中国现实情况为例,居民收入差距悬殊的生产基础首先在于主要依靠投资拉动增长的经济发展方式。投资在GDP中的比重不断提高,必然造成资本所有者收入在国民收入中的比重不断提高和劳动收入比重的相应降低。所以,为了缩小居民收入水平的差距,首先需要着力进行各种有利于经济发展方式转变的改革,保证初次分配在效率的基础上向提高劳动者收入的方向转变。同时,必须打破垄断、鼓励竞争,铲除寻租活动的制度基础,以及在再分配过程中充分发挥财政税收体系的调节作用,加快社会保障体系建设等。

  第二条线索,是把需要进行的改革按照体制的领域归类汇总,最后梳理出那些最关键的改革,形成一个“最小一揽子”的改革方案。它的意思是说,现代市场经济是一个由许多子系统组成的巨大系统,各个子系统的改革必须配套进行,单项突进是不能取得成功的。但是在每一个阶段上,改革又不能无所不包、四面出击。因此,要对牵涉面广、全局性强、复杂交叉的重大改革进行精心梳理,选出一组相互依存的重点改革项目,形成“最小一揽子”的改革方案,实现总体方案的协调推进和重点突破。

  除了这里讲到的需要一揽子进行的改革,还有一些既符合改革的总体方向,又与其它改革没有太大关联的改革项目,就可以择机单独推出。例如,最近出台的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等4类社会组织实行民政部门直接登记、不再需要业务主管单位审查同意的改革,就属于这类改革。这一改革已经呼吁多年,现在终于在国务院机构改革和政府职能转变中实现。

  此外,还有一些上一轮改革中没有完成的“半拉子工程”,例如电信产业、电力部门、铁道部门的改革就属于这类,它们都要在总结已有改革的成绩和不足的基础上将改革进行到位。

  建立完善竞争性市场体系

  改革最核心的一条是要建立和完善竞争性市场体系,财税体制的改革、社会保障体系的建立和健全等也都应当放到重要地位

  南方日报:改革是当前中国社会各界的共识。呼声大体可分为几类:一类是围绕完善市场经济体制必须推进的,一类是围绕加快转变经济发展方式必须推进的,有一类是围绕社会公平公正、保障和改善民生必须推进的,还有围绕提高开放型经济水平必须推进的改革,等等。改革如何协调推进,对此有哪些讨论?

  吴敬琏:在“十二五规划”提出“要更加重视改革的顶层设计和总体规划”以来,许多研究机构和团体对下一阶段改革的任务进行了研究和讨论。例如,“中国经济50人论坛”已经组织了多次会议,与会专家提出了多种改革方案。有的学者提出将价、财、税改革配套,进行资源价格、利率、汇率、财政税收、地方债市场等十二项改革,其中首先是基本理顺资源价格,包括电、水、天然气、成品油等价格,形成资源的市场均衡价格体系,保证这些行业的净资产回报率在相对合理的水平上基本稳定;也有的学者认为应当把农业改革和加快新型城镇化放到重要地位。所有这些意见,还需要做进一步的研究和讨论。

  南方日报:在您看来,当前最需要把哪些改革项目装入“最小一揽子”改革方案中?

  吴敬琏:这个问题还需要做进一步的研究。我的初步想法是:最核心的一条是要建立和完善竞争性市场体系。我国目前的市场存在三个短板:第一是市场没有完全形成;第二是产权基础模糊不清晰;第三个问题是行政权力干预和缺乏竞争。大家都认识到建立市场、保护产权的重要性,但第三个问题往往被人们忽视,即忽视了“市场的灵魂在于竞争”。在我看来,要完善我国的市场体系需要着力地进行以下一些改革:一是确立市场的产权制度基础;二是放开各种商品和各种生产要素的价格;三是要明晰市场的竞争规则;四是反对垄断,强化竞争;五是要实现司法公正和加强合规性监管。

  围绕这个核心问题,财税体制的改革、社会保障体系的建立和健全、国有经济的布局调整和企业改革等,也都应当放到重要地位。

  顶层设计和基层创新互动

  近年来,一些中央部门采取了与市场经济改革相适应的改革措施;从地方看,改革的创意也显得十分活跃

  南方日报:您在《重启改革议程》一书中回顾了当代中国市场化改革历程,既有来自中央主导的改革,更有来自首开家庭联产承包责任制先河的农民、返城知青、乡镇企业的创新。这些来自下层的创意和努力得到中央政府的认可,进而出台惠及全国的政策,最终将整个中国推上市场经济的大道。以您的观察,近年来“基层创新”出现了怎样的结构性变化?

  吴敬琏:从中央部门到地方都出现了一些试验性的改革探索。

  从中央部门看,近年来一些中央部门采取了与市场经济改革相适应的改革措施。例如,中国人民银行采取灵活措施,逐步走向存贷利率的市场化。中国证监会正在采取措施改变实质性审批为主的监管方式,走向以强制性信息披露为主的合规性监管。这些改革的步子虽然不大,但是方向正确,影响也很深远。

  从地方看,改革的创意显得更加活跃。比如,上海市最先提出的对发展服务业具有重要意义的营业税改增值税的改革,很快就得到了一些大城市和国家财税部门的积极响应,有望加快增值税最终向消费转型的步伐;还有广东省的一些体制创新也很值得注意,其中包括:从深圳开始的民间组织无主管设立改革,现在已经在广东全省实施,人们普遍认为,这为推进社会建设走出了十分重要的一步。在国家工商行政管理局的允准下,广东从2012年开始进行简化商事登记制度的试点,这显示了用“法无禁止即自由”取代“普遍的行政许可制”的开端。

  文:南方日报特派记者 龙金光 实习生 邹小玲 北京报道

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