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警惕财政被动紧缩

2015-06-29 11:40:41 证券市场周刊 

  本刊记者 刘林/文

  二季度以来,工业、消费、投资出现企稳迹象,经济会否就此止跌?还是重演2014年的历史,在二季度短暂回升后又调头向下?

  在民间投资不断减速,创下新低的时候,经济内生的复苏动力还没有形成,未来经济走势仍有赖于宏观政策的方向和力度。然而,货币政策因为传导机制不畅通及金融机构的逆周期行为,未能引导长端利率下行,因此,更为直接的财政政策,作为拉动经济的有效手段,成为关键因素。

  可是,财政收入的持续下降已经开始抑制财政政策效力的发挥,财政支出的紧缩效应拉低了2014年四季度以来的经济增长,这一状况还会延续吗?

  前景并不乐观,以收定支的财政平衡预算体制下,赤字规模不变,财政支出会随着收入的下降而下降,与此同时,非税收入逆周期上扬也会加大财政紧缩效应。考虑到财政跨期预算平衡体制正在逐步建立,或许可以考虑增发国债来扩大赤字规模,进而增加财政支出。

  财政政策加码 效果恐有限

  2015年以来,全国财政收支形势持续恶化。1-5月份,公共财政收入累计增速仅5%,较上年同期下降逾3个百分点,公共财政支出累计增速为11.1%,较上年同期下降1.8个百分点,这是除2009年之外,20年来历史同期最低;与此同时,政府性基金收支大幅缩减,累计同比降幅高达35.7%、22%。

  雪上加霜的是,2015年地方政府到期债务可能高达2.9万亿元(中金公司估算),已占2014年公共财政收入的21%。

  为确保财政减收不影响“稳增长、调结构、惠民生”,决策当局连番动作以缓减财政收入减少带来的冲击。

  6月10日,国务院常务会议明确了推进财政资金统筹使用的八项措施,意在盘活存量,提升资金使用效率,态度颇为强硬,要求也很具体;同日,财政部下达第二批地方政府债券置换存量债务的额度1万亿元,财政部有关负责人在官网回答记者提问时指出,此举有利于“保障在建项目融资和资金链不断裂,处理好化解债务与稳增长的关系”,还有利于“降低利息负担,缓解部分地方支出压力,腾出更多资金用于重点项目建设”。6月8日,财政部为推动PPP在公共服务领域的发展,召开全国电视电话会议进行工作部署。

  究竟还有多大规模的存量可以盘活?目前,还没有一个明确的数字,鉴于财政收支体系的复杂及不透明性,也很难给出一个明确的答案。考虑到当前紧张的财政收支形势,可操作空间预计并不大。尽管4月份财政存款余额与货币当局政府存款绝对数量的减少,其主要原因也可能是收入增速放缓太多、远远超过了支出增速的下降幅度。2012年,财政存款也曾因为收入减少出现绝对量的下降。巨额的国库库底资金更多的是财政收支正常流转过程中产生的沉淀,并非已经结转但未使用资金。至于2014年盘活的资金,它的使用已经反映在财政支出中。财政部6月11日发布的文章显示,陕西省从年初起,就开始对2014年财政存量资金进行清理,到3月底,财政存量资金比2014年底下降44%。

  虽然两次置换共计2万亿元的规模已经覆盖了2013年6月审计结果中2015年到期量1.86万亿元,但实际到期要偿还的债务可能远远大于这一数字。中金公司认为,若是由地方政府直接偿还余下的部分,会造成地方政府部门去杠杆,给经济带来紧缩效果。

  以上措施的目标颇为一致,都是为了财政支出提供资金,确保投资项目能顺利推进。

  财政投资性支出是关键

  目前,三大固定资产投资中增速最高的基建投资,在发改委勉力加大项目审批力度的时候,还出现了减速,1-5月份的累计同比增速已回落到20%以下。

  在财政收入减速、政绩考核指标也不再重视经济增速时,地方政府“往往会优先压缩投资性支出”,中央财经大学政府预算研究所副所长肖鹏告诉本刊记者,“因为消费性支出,特别是行政性支出存在刚性。”

  考虑到融资平台已经叫停、PPP方兴未艾、银行又在惜贷,财政支出中的投资性支出对稳增长的意义越发重要。根据社科院财贸所的研究成果,投资性支出在一般预算中的比重约为20%左右。

  不仅如此,消费性支出对经济的拉动作用也不容忽视。一者,政府和消费者的消费弹性不同,前者几乎是收入多少支出多少,后者却有比较高的储蓄倾向;二者,消费性支出在一般预算中占比较高,基本占到一半以上。根据南京大学经济学院教授梁东黎的研究成果,中国财政的消费性支出对经济增长具有显著的正影响。

  但是,财政支出未来走势并不乐观。

  财政紧缩暂难逆转

  2014年8月以来,财政政策出现明显的紧缩效应。

  “我们对很多远近披露的数据做完梳理后发现,2014年8月份以后,预算内的财政开支、预算外的财政开支、地方融资平台通过债务融资所支持的开支等突然出现了台阶式的下滑,”安信证券首席经济学家高善文指出,“这是过去一段时间经济增速大幅下降的主要原因。”

  具体来看,全国政府性基金支出累计同比增速自2014年二季度步入下降通道,特别在2014年四季度,骤降近16个百分点,同比增速仅为1.8%,比2013年低36个百分点;公共财政支出在2014年四季度大幅下降,单月增速均在零上下,全年仅增8.2%,低于预算。进入2015年以来,公共财政支出虽有恢复,但仍弱于上年,政府性基金支出则进一步收缩,同比下降逾20%。

  这些支出在整体经济中占比超两成,它们的变动会对经济产生比较大的影响。高善文指出,与最终需求相对应的政府性基金约占整个经济的4.5%左右,公共财政支出则在15%-20%之间。二者合在一起可称之为“政府性支出”,它占整个经济的比重应该在20%-25%之间,大约相当于房地产投资的2倍。

  从财政收入的未来走势看,财政支出的紧缩效应暂难逆转。

  在现行的预算平衡机制下,财政支出往往随财政收入变动,赤字规模基本不做调整,收入增长超过预算时,支出也会如此,反之亦然。这意味着,财政收入的减少会引起财政支出的被动减少。

  就公共财政收入而言,占比达85%的税收在经济形势没有好转之前,难有改善。社科院财政研究室主任杨志勇告诉记者,累进税制下,税收减速的幅度会大于经济增速下降的幅度。目前,1-5个月税收收入累计增长仅为2%,比上年同期和上年年末分别下降了7.5个百分点。

  就政府性基金收入而言,引起此次减收的是国有土地出让收入,而国有土地出让市场回暖还需时日。中金公司房地产行业分析员宁静鞭指出,库存去化周期还明显高于正常值。过往的观察结果也显示,只有在库存去化周期降低到12个月及以下时,开发商拿地才会明显提速。

  即便2015年全年财政收入增速略高于1-5月份,假定可达6%,那么在既定财政赤字下,财政支出同比增速可能也会比目前增速(与上年末增速相近)约降4个百分点。

  税不够费来凑

  除了支出的紧缩效应,财政收入虽然因为整体经济走弱而被动减速,但从具体项目来看,仍然存在不小的紧缩因素。

  一是非税收入逆周期暴涨,5月当月同比增长高达42.9%,1-5月累计增速为22%,比2014年同期多增16个百分点,这显然与中央在最近两年推动“减税降费”的政策方向相矛盾。

  “税不够费来凑,”首都经贸大学财政税务学院教授李红霞指出,“这是地方政府在财政收入大幅减速的时候为确保基本职能的实现采取的惯常做法。”

  非税收入的上升无疑有加税的效果,从全年来看,若是维持目前的22%增速,相对于2014年全年的13%的增速,相当于加税1800亿元。

  二是个人所得税也没有发挥传统意义上的自动稳定器功能,逆势上扬。1-4月份同比增长14.4%,较2014年同期与2014年末略增2个百分点左右,相当于加税150亿元。肖鹏认为,个人所得税作为地税,全部归地方政府,在财政收入减少的时候,地方税务部门会加强税收征管,此外,也可能与劳动力成本上升有关。

(责任编辑:马郡 HN022)
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