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反腐利剑破解转型困局

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2015-10-10 17:56:16 来源:中国民商 

  

中国民商2015年10月刊
中国民商2015年10月刊

    采写/本刊记者 陶卫华

  中国传统节日中秋前夕,中纪委再次加大对节假日腐败的监管力度,严查“四风”反弹。中纪委通过网站窗口和手机客户端发动媒体群众监督曝光节日腐败,并要求媒体及广告商不得在广告中使用“华丽奢侈的辞藻”促销高价月饼礼盒。严防节日腐败因之成为中国反腐新常态的一部分。

  2013年以来,中央政府采取了一系列严厉措施打击贪污腐败并取得了成效。两年多过去,这场最大规模反腐行动,并没有任何放松的迹象。专家认为,中国的这一反腐新常态可能会保持10-20年,它不再是过去官员常见的那种零散性、打边鼓式反腐,而成为持续进行时的,会触及权力结构、利益格局及政治生态的一场颠覆性变革。

  值得注意的是,中国反腐新常态恰好置于中国经济新常态的大背景之下。后者主要表现为经济增速放缓,深层内涵是经济结构转型和对旧模式的彻底作别。尤其今年,中国经济低迷又经历了股市下滑、汇率和金融市场变动的考验。反腐和制度转型面对的局势因此变得更加复杂,挑战可谓空前。

  王岐山在2013年开启反腐时说“先治标后治本”,“以治标为治本赢得时间”。而今两年多过去,时间对中国而言变得更加紧迫。持续的反腐毋庸置疑为执政者赢得了民意,缓解了矛盾,为改革争取了时间。但高压之下,庞大的官僚体系和过去30多年改革积累的垄断性腐败仍在不断暴露。

  今年3月,中纪委在其网站重点推荐了美国佐治亚大学政治学教授魏德安撰写的《双重悖论》一书。该书对中国长达30年的反腐行动给予积极评价,认为藉由改革催生的高速经济增长寄生的腐败随着改革不断加剧,但持续的反腐运动至少防止了腐败问题恶化到失控的地步,“从这个意义上其反腐斗争是成功的”——虽然还很难说是否取得了胜利。

  正如该书所言,中国能否走出类似美国“镀金时代”的权力腐败阶段,关键仍在有效设计关住权力的制度之笼并真正付诸实施。考虑到所剩不多的时间内,中国要同时完成艰巨的经济结构转型,破除利益阻碍深化改革,并避免缓冲期可能出现的社会动荡,这无疑是相当高难度的动作。能否顺利走过转型平衡木,最终仍取决于改革的深入程度。

  高风险腐败在暴露

  两年前,王岐山将中国反腐目标定为“不敢腐、不能腐、不想腐”。今年8月的全国政协会议上,他表态“不敢腐”已初见成效,“不能腐”“不想腐”还需制度创新,可见达成这一反腐目标之任重道远。

  据《中国民商》杂志统计,从中共十八大闭幕至2015年8月末的34个月内,共有126名省部级以上官员和军级以上军官因违法违纪遭到查处(副部以上官员83人,军级以上军官43人),平均每月查处3名以上。包括苏荣周永康徐才厚令计划郭伯雄5名副国级以上官员,6名十八届中央委员、11名候补中央委员因反腐落马。这一反腐成绩单可谓创下中共30年反腐斗争记录。

  以2014年为例,中国政府共查处了40名省部级及以上级别官员(即俗称的“大老虎”)。这是历年查处省部级及以上级别官员人数最多的一年,比2013年的20人,多了一倍。仅2014年6月,就有包括两名副国级领导人在内的6名高官密集落马。紧接其后,7月末宣布了震惊中外的周永康案。查处贪官级别达到了中共反腐史之最,彻底打破了民间的“刑不上常委”传言。

  “现在我们大致应该能够体会到,什么叫治标为治本赢得时间了。”皇甫平撰文称,“这场反腐运动可算是中国自1978年以来历时最长、强度最高、范围最广的一次反腐行动,特别是延伸到历来较少曝光的军队高层”。

  以目前的反腐速率,基本相当于每两周下马一个副部级以上官员。而中国现有的副省级及以上官员(包括军队和企事业单位)大概5000人左右,由此可大致估算出高级别官员的“坏账率”和“替换率”。另据最高人民检察院数据估算,2014年全年查处的县处级官员数量是省部级及以上级别官员数量的近80倍,查处厅局级官员的数量是省部级及以上级别官员数量的近10倍。由此,可以窥见2014年全国查处官员情况的概貌。

  皇甫平说,从目前公布的一些重大案件来看,它涉及中央和地方的党政大员、地方黑社会势力、部分代理人性质的民企、垄断性央企,横跨能源、交通、宣传、资本市场等关键领域,并深入国家政法纪律部队甚至武装力量,“用三句话来形容:一是贪腐的数目之大,令人瞠目结舌;一是贪腐手段之多样化,令人叹为观止;一是贪腐分子分布之广、团伙规模之大,令人冷汗直下。”

  魏德安在写作《双重悖论》的2010-2011年期间,根据公开信息测算出大致的腐败暴露率和新兴腐败率,认为没有证据表明中国腐败的发生率和严重程度在过去10年增加了。但他同时提醒,高层官员腐败人数在腐败总人数中的上升态势表明,高级别、高风险的腐败在加剧。

  到了2015年9月,魏德安接受《中国民商》记者采访时,对中国最新腐败情况的看法有所变化。他表示:“根据目前的反腐败运动所揭示的证据,我现在认为,这些年来,特别是在高级阶段,腐败有所恶化。”

  混合经济里的腐败与权力

  改革开放30多年,中国经济保持了年均10%左右增速,远高于世界同期3%的增长速度。而同几乎所有发展中国家在高速发展阶段一样,中国也不可避免堕入了腐败严重的国家。专家在研究这一巨大经济体的崛起、转型过程时,揭示了腐败在权力市场化过程中滋生、恶化的秘密。

  起初,还只是一些零散的流通环节的腐败。在改革起步阶段的上世纪80年代,它们的表现形式是“官倒”、投机倒把。

  这一价格双轨制改革下衍生的腐败形式,在非常短的时间内就随着计划与市场价格的并轨退出历史舞台。魏德安回顾这段过程时分析说,到了上世纪90年代初期,由于权力寻租及黑市倒卖抬高了计划价格,使其更加接近于市场价格,而且官方实施了商品价格改革措施,中国经济的市场化水平不断提高,价格双轨制逐步消失了,进而消除了利用价格双轨制非法套利这种形成于改革初期的高级别腐败形式。

  到了上世纪90年代中期,改革的拓展与深化导致腐败蔓延至众多新领域,并明显出现腐败加剧趋势。反腐专家李永忠说,这一阶段的可怕之处是腐败进入了权力流通环节。由于30多年来中国一直奉行政府主导和推动经济的发展,官员在市场化过程中,就依靠手中掌握资源要素的权力跟商人买卖并从中谋利,腐败变得越来越市场化和商业化。

  这个过程中腐败全面进入包括公共投资、信贷分配、房地产开发、股票市场、税收系统、金融系统甚至司法等等领域。严重如土地审批、证券交易、矿产资源开发、金融腐败成为上世纪末延续至今中共反腐的重点。到了90年代后期,当高级别官员发现他们在国有资产转向市场的过程中以及在国有企业改制过程中拥有更大的自主斟酌空间,结果就导致腐败问题严重恶化。

  李永忠认为,最坏的结果是腐败进入了司法流通环节,公安、检察院、法院也开始利用司法权与案件施害人、律师勾结起来牟利。这直接导致中国法治环境长时间被法治不彰、民怨沸腾阴影笼罩,社会矛盾加剧。

  与此同时,腐败还进入了干部人事的权力流通环节,形成买官卖官、拉帮结派现象,结党营私特殊利益集团。久而久之这些官员在灰色地带呆久了,已经习惯到无法回头、越过阀值,就变成了黑色的死亡肿瘤,最终只有数量级的区别,而没有本质上的差异。

  什么样的权力市场化?

  用大历史的眼光来看,不论是英国、美国,还是韩国日本,几乎没有一个国家在这个被称为“镀金时代”的高速城市化和工业化的特定历史阶段中,不为此付出高额的贪腐成本(此外还有环境成本)。

  与一般经济学家所认为的腐败与经济增长负相关不同,中国的情况为研究政治经济学的学者提出了一个双重悖论:一方面腐败问题恶化和经济持续快速增长并存;另一方面,掠夺性腐败加剧,利益集团固化,而经济仍然快速增长。

  魏德安对此做出解释。他指出,中国的经济奇迹之所以能在伴随腐败中持续,主要在于中国的掠夺性腐败是出现在经济持续增长之后。改革前中国国民经济基本处于崩溃边缘,腐败规模、程度都较后来小。正是在改革不断深化、经济快速增长后,掠夺性腐败才有了可能的对象。他认为这个顺序非常关键,正由于腐败是在改革之后,为中国的经济增长提供了时间和空间,让腐败行为没有在一开始就带来严重阻碍。

  与此同时,中国的贪腐行为主要是针对资源增值部分,没有涸泽而渔的掠夺。比如国有资产的市场化过程中,贪腐者只是将部分价格差带来的利益侵占了,而没有阻碍这种资源配置成为经济增长的动力。而中国政府的反腐败斗争是有成效的,至少把腐败控制在了失控边缘,这是中国保持经济增长的一个重要条件。

  中国的市场派学者一度为改革中出现的腐败问题提供了“腐败润滑剂”理论,认为唯此可让官员让渡部分权力,以使得市场改革继续下去,形成“权力的赎买”。但后来的发展证明,这一理论低估了官员的贪婪,高估了经济改革单兵突进的能力。因为中国的渐进式改革路径决定了权力既不可能一次性赎买,腐败也没有因为公众的容忍而收敛。

  魏德安说,从理论上讲,一旦资产从国家转移到了市场,意外收益驱动的腐败机会应该会减少。但实际上,只有建立了完善的财产权保障制度,才能改变这种腐败赖以存在的环境。只要资产转移过程不完整,财产权得不到保障,腐败官员就仍然有能力从需求方那里索取贿赂和回购。如果资产转移过程一直没有彻底完成,或者说这种资产转移是有条件的,可以被突然地、武断地撤回,那么官员继续索贿的大门就一直敞开着。

  到目前为止,中国还没有建立起完善的财产权保障制度,因此,腐败官员仍然可以像之前获得国有资产的企业主非法索贿。由于公民财产权得不到保障,宏观调控和法律上的缺陷就为腐败创造了条件,导致改革长期存在腐败问题。

  在改革的后15年里,中国倒向“坏的市场化”的危险日剧。从腐败形势看,2000年之后,腐败渐渐进入规模化的经营。腐败官员逐渐形成了正式的组织,腐败过程的组织性大为提高,出现了所谓的“集体腐败”。表现为“一把手”带头腐败;组织机构拥有的公共权力成为该组织成员进行“权钱交换”的主要资本;较低级别的组织运用组织拥有的公共资源对上级进行贿赂,从而争取更多的财政支持、更优惠的政策倾斜以及更多的机会。今年两会山西省委书记王儒林在分析点评2014年山西腐败的严重程度时,形容“腐败不是个案,是一坨一坨的。一查就是一帮,一动它就塌方”。

  塌方式腐败提醒着中国腐败恶化的趋势。皇甫平推断,考虑到中国式原始积累令人瞠目结舌的速率,在土地(包括矿产资源)、国企等国有资产资本化过程中一定存在有重大的漏损,而这种漏损的大部分可能都被特殊利益集团俘获了。这意味发展型腐败(即所谓的润滑剂式腐败)可能已经恶化为掠夺型腐败和垄断型腐败(即赢者通吃)。而面对这样的制度反腐困境,深化改革首先要面对的就是不断壮大的权贵利益集团。

  向利益集团开刀

  2015年,中国经济面临了空前下行压力。前一段时间,政府为应对股市动荡采用强力市场干预救市,依然未能挽回下跌局势。庞大的制造业也出现了逾6年来最显著放缓。一些人认为,除非产业转型能够迅速实现,从而创造“中国经济的另一个奇迹”,否则中国经济的长期不振将难以避免。

  这当然是最悲观的看法。一些乐观的分析认为,虽然中国经济的传统支柱投资、出口都出了问题,但这一巨大经济体长期高速增长的势能仍在。如果政府政策得当,让经济增速保持在一定稳定区间并不太难。中国经济新常态更根本的问题在于,如何摒弃GDP崇拜,从数量经济走向质量经济。

  这一转型过程挑战艰巨。尤其今年,股市跳水、人民币贬值导致市场和资本出现大幅波动,充分暴露了中国经济的虚拟化和泡沫化。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年说:“企业家纷纷从投资实体经济转向资本运作,通过‘聪明’的资本运作,大量倒卖企业,把企业当做股票那样倒卖。”他称,这种高度投机性质的金融资本主义为“最坏形式的资本主义”,不仅把一些好的企业吃掉,而且会制造大量的经济泡沫。如果不纠正,中国永远产生不了优良和可持续的实体经济。

  曾支撑中国经济30年繁荣的市场化改革,帕累托改进的空间已经越来越小。深化改革需要在一个崭新的起点上重做顶层设计,破除既得利益。在这个意义上,郑永年认为集权改革和反腐败都是深化改革所需。他说,虽然恶劣的资本主义、官僚的不作为、腐败等等,都令中国的未来阴影重重,但相比十八大之前,新一届政府在权力和制度的一系列调整上放开了脚步,搅动了改革死水。

  最可圈可点之处在于,高层领导人强化了执政党执政能力的同时,以反腐克服既得利益对改革的阻力和防止党内“寡头政治”的出现。对于寡头(利益集团)专家们早有警示,李永忠常常提到久加诺夫总结苏共失败的原因——“垄断权力、垄断资源、垄断真理”,“当这三个垄断一旦完成的时候,你想不腐败,你想阻止这个腐败的势头,是不可能的。”所以进一步看,反腐的对象貌似官僚体系,但官僚体系的背后是利益集团。

  放在更长远的时间背景里看,反腐败是习近平、王岐山面对转型困境最精准的政策选择。郑永年评价,反寡头最重要的方式即反腐败——也是本届政府最令人称道的工作。“中国从上世纪80年代起一直在反腐,但是反腐败部门的权力不够,每个时代只是抓一个典型,比如陈希同陈良宇,但是腐败越来越多。如果寡头成长足够大,权力结构就难以扭转,政府职权会弱化。反腐败也有机遇,这届不反,后面就很难了。”

  郑永年说,新一届政府在推进反腐的思路上选择“先治标后治本”也很到位,“在如此大的腐败体积下不可能做到并落实制度建设,因此应先大规模治标,‘清场’后再建设制度。”而为了破除寡头固化的利益链条,震慑特殊利益集团,必须集权,否则既得利益集团比反腐机构的权力还大,根本反不下来。

  这也是自从王岐山主管中纪委工作之后,中纪委无论从机构设置、职能加强,还是从办事效率方面都获得大幅度提升的原因。而2年多来中纪委“打虎拍苍蝇”成绩卓然,尤其对高级官员群体的反腐力度空前,从中共十八大前被查高官数量年均2。3人发展到十八大后的年均落马34人,增加至10多倍。“治标”层面的反腐令各地政府政风大变,清除了很多顽固利益,为“治本”赢得了时间。

  从“黄金时代”到“进步时代”

  今年9月召开的“2015中国共产党与世界对话会”,吸引了诸多国外专家学者们对中国反腐工作的发问。他们非常关心,面对一批高层领导出问题,中国如何解决对高层垄断权力的监督,而作为一党执政的国家,中国又能否靠“自我监督”从根本上解决腐败问题。

  同所有国家的反腐一样,中国反腐败最终需解决监督权力的问题。最近两年,本届政府的反腐转入“更加注重长效机制和制度建设并重的阵地战和持久战阶段”,在推动反腐立法、巡视制度、推行权力清单制度上多有进展。针对垄断权力的腐败,中央也正在研究制定高级领导人的行为准则规范。不过这些尚不能彻底消除权贵腐败的根基。

  魏德安说,中国目前腐败的状况部分类似于美国19世纪的“镀金时代”,并且正在缓慢迈向美国20世纪后进入的进步时代。“镀金时代”产生了大量腐败,而随着美国之后进入20世纪的进步时代,公职人员高度专业化,通过一系列制度建设降低了腐败的可能。这个转变过程花了美国长达半个世纪时间。

  魏德安认为,从某种意义上讲,中国现在也在缓慢地迈向“进步时代”。在过去10年间,中国在反腐方面取得了长足进展,设立了规范化、透明化的政府工作流程,包括系统性审计、要求官员披露财产,消除官员为了掩藏非法所得而用假名开立的银行账户等。

  不过不同于美国行政立法司法三分的权力制衡和完善的监督机制,中国的制度反腐主要取决于高层领导人的决心。而且中国经济发展的一大特点是官员长期介入经济活动,政企不分的情况至今明显。比如很多国企的一把手本身就是政府官员。这也使得权力搅动市场的情况时有发生,带来了国企领域的腐败。

  2015年上半年,连续4名省部级国企官员在反腐中被查,露出国企腐败冰山一角。9月份,中国政府出台了备受期待的国企改革顶层设计(《关于深化国有企业改革的指导意见》),该意见将国有企业分为商业类和公益类,鼓励民营企业进入发展混合所有制。学者马光远评价“坚定了国企改革市场化的方向”。但另一些看法认为这一方案依然未解决让国企成为“市场主体”和保留国有经济“主导作用”之间的矛盾。茅于轼直言,国企如果和政府脱不了钩,“混合所有制”避免不了垄断和腐败问题,也无法解决效率问题。如同国企腐败一样,中国的腐败归根到底是经济改革和政治改革之间落差的结果,不受约束的权力干预市场的结果。正是由于腐败的扩大,程度加深,出现了局部利益集团,成为中国继续深化改革的巨大障碍,也严重影响了中国经济质量。

  郑永年认为,十八大以来,中央成立的各领导小组属于政治局常委级别的“顶顶层”设计,此外还有重新设定全国人大的作用、强调落实法治并且改进司法制度。这些顶层设计的制度化集权,能够对抗寡头利益,在反腐败立法、权力清单制度、预算审计监督、官员财产申报等重要方面做出利于整体国家民众利益的制度安排。在顶层设计已经到位的情况下,现在的关键问题是,如何把集中起来的权力尽快交给具有改革精神的中间层,如何在继续推进反腐败的同时,把腐败和改革试错区分开来。

  “在顶层政策设计之后,中国改革能否成功,就取决于能否动员中间层,发挥中间层的改革动力了。”郑永年说。

(责任编辑:HN022)

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