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PPP模式的“中国之路”

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2016-02-19 09:49:44 来源:当代金融家 

  在经济“新常态”和深化改革的背景下,全新的发展特征为PPP模式的推广提供了广阔的空间,PPP模式成为基础设施建设投融资改革的重要方向。

  图:随着一系列法律法规和指导意见的制定,PPP模式在中国的发展前景逐步明朗清晰。图为天津滨海新区塘沽天津自由贸易试验区响螺湾中心商务区(左)和于家堡中心商务区的高大建筑群

  文/郭濂

  在中国经济发展进入“新常态”,全面深化改革稳步推进的背景下,以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大,这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。旧有的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革,政府与社会资本合作(PPP)的模式成为我国基建投融资改革的重要方向。

  经济“新常态”和改革背景下,投融资改革势在必行

  交通运输、公用事业等为代表的基础设施具有公共产品的性质。长期以来,我国基础设施建设均由国有企业或地方政府主导,财政支出和政府预算外支出是主要的资金来源。随着我国经济发展进入“新常态”,财税体制改革、土地制度改革、城镇化改革深入推进,将深刻改变以基础设施为代表的公共产品的供给和需求,并对公共设施运营效率提出更高的要求。

  旨在厘清市场与政府关系、规范地方政府投融资行为的财税体制改革和土地制度改革,使地方政府预算约束趋紧,基础设施供给能力有所下降。长期以来,地方政府的基础设施建设投资相当程度上依赖于“土地征收——土地出让金收入——地方政府融资平台债务——城区规划建设——土地增值——进一步的土地征收和出让”这一预算外“土地财政”的收支循环,在提供基础设施的同时积累了大量政府债务。随着新《预算法》的发布,以及对地方政府性债务的审计及甄别处理意见的相继出台,地方政府全部收支将纳入预算管理,融资平台渠道也被切断;即将推出的集体建设用地、宅基地平等入市改革亦将削弱地方政府在土地流转环节的资金来源;加之既有财政收入也需优先偿还存量政府性债务,可以预期在未来相当长的时间内,地方政府的基础设施供给能力将受到严格约束而趋于下降。

  新型城镇化及与之相关的土地制度改革、户籍制度改革带来旺盛的基础设施需求。土地制度改革和户籍制度改革将带来我国人口和土地要素的充分流动,从而为新型城镇化提供巨大的潜力。据中国社科院《中国城市发展报告(2012)》的初步测算,未来20年内,要促成4亿~5亿农村人口市民化,至少需要40万亿~50万亿基建投入。值得注意的是,其中大部分人口可能在附近的小城市就近实现市民化,即这一庞大的公共基础设施投资将大部分由公共服务供给能力较弱的基层政府主导完成。城镇化改革对基层政府的公共设施和服务的提供能力、管理能力及有效融资能力提出严峻挑战。

  PPP模式:推广空间广阔

  在经济“新常态”和深化改革的背景下,全新的发展特征为PPP模式的推广提供了广阔的空间,PPP模式成为基础设施建设投融资改革的重要方向。

  PPP模式以其特有的优势,为缓解基础设施供给与需求之间的结构性缺口提供了可能。PPP模式对于缓解政府部门的融资缺口具有一定的优势。私人部门参与融资的PPP模式可以不受公共预算约束的影响,直接为公共服务和基础设施提供私人部门融资支持。此外,在政府付费的PPP模式下,政府部门实际上将一次性的资本投入转化为整个合同期间的长期的固定费用支出,从而缓解了短期预算约束所受到的限制。因此,大力推广提供基础设施建设的PPP模式,在较为完备的法律和制度环境保障下引入城市化程度较高地区的基建运营企业,基于PPP框架提供在融资、建设和管理层面进行市场化竞争的平台,对于解决基层地方政府的融资能力不足以及快速提升基层地方政府的公共设施提供和管理能力,具有重要的作用。

  PPP模式有助于提高促进公共设施和服务提供效率的提升。PPP模式注重社会资本的参与,并使政府和私营部门合理分担风险,有助于激发非公有制经济的活力,通过市场化的方式提高资源的配置和使用效率,可以在运营管理上实现优势互补,使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升。

  基于PPP模式的国际合作有助于实现我国新的对外经贸合作理念,释放基建领域的优势产能。“一带一路”战略为我国基础设施建设“走出去”提供了广阔的潜在市场。由于基础设施建设领域具有相当程度的公共服务性质和政治敏感性,由我国企业和当地政府共同参与形成的PPP模式成为实现区域内跨境基础设施建设和管理项目的重要选择。

  长期来看,PPP模式的推广和应用有助于厘清政府与市场的关系,最终实现政府治理能力的持续改善。PPP模式对政府部门角色的双重定位要求政府部门必须从根本上区分效率导向的出资人职能和公平导向的监管职能,从而促进政府在公共设施和服务提供领域厘清政府与市场的关系。过程设计合理、实施高效透明的PPP模式有助于在政府、企业和公共设施或服务的最终消费者之间建立起良性的互动互信关系,最终实现政府治理能力的持续改善。

  PPP模式的中国之路仍面临严峻挑战

  图:“十三五”期间,中国城市发展应该转向农民工的市民化,发展的重心应该从城市建设为中心转向城乡协同、城乡一体的发展,“十三五”期间中小城市将来成为城镇化新的增长点

  尽管过去30余年来,从水务、电力到交通运输等领域,在地方政府层面我国已实施超过上千个PPP项目(主要为政府与民间资本或外资合作的BOT项目),但由于这些项目多为地方政府自行发起,呈现出流程个案化、管理分散化、合同非标准化和分歧解决机制不完善的特点。总结起来,PPP模式在中国的推广过程可能面临几方面的挑战。

  第一,法律制度尚不健全,审批、监管和争端解决制度仍未明确。PPP模式不同于一般的商业合同,其目的在于提供具有公共产品属性的基础设施和公共服务,因此不仅涉及普通合同签约各方之间的平等法律关系,也涉及政府部门对项目实施过程的动态监管行为。在我国大陆法系框架下,前者属于民商法,后者属于经济法调整范围,而政府往往在两类关系中均作为其中一方出现,因此要求PPP法律框架需理清政府与市场的边界,对两类争端进行精确的区分,并有针对性地安排不同的争端处理机制。在过去的PPP项目实践中,由于法律框架不明确而造成的部门相互推诿,政府和企业伙伴之间的纠纷难以解决等问题成为阻碍PPP模式推广的隐患。

  第二,政府部门针对PPP模式的组织架构安排仍不成熟,技术支持和动态监管两大职能相互合作、适当分离的架构仍未成型。尽管PPP模式在我国已经开展近30年时间,但实际上过往案例多是一案一议,基本仍处于“摸石头”阶段,由项目所在地政府组织安排实施,在国家层面并未有实质性的技术支持或指导,这也是以往案例有得有失,实施结果差异巨大的原因之一。为了有效推进PPP模式的大规模开展,我国迫切需要建立起一整套由中央层面统一领导的组织架构体系,以形成两大职能:其一是对各级政府部门参与PPP项目的全过程,包括筛选、评估、合同安排、招投标过程等实施技术支持和指导,侧重于政府作为出资方之一的角色;其二是建立起对PPP项目实施效果的动态监管体系,侧重于政府作为公共服务最终负责方和监管者的角色。以上两大职能应适当分离,以明确政府和市场的界限。

  第三,科学的项目评估制度仍未建立,可能存在国有资产流失和官员腐败风险。科学的项目评估制度有以下几个要求:其一是政府部门具有一定的专业评估能力;其二是潜在合格竞标企业参与协商;其三是第三方评估机构的充分参与;其四是国家PPP中心对项目评估过程的监管。过度乐观的评估结果难以吸引企业部门的参与,而更大的风险是在缺乏监督和公信力的项目评估过程中,政府官员与潜在企业合作方合谋低估项目预期收益,造成国有资产的流失和官员腐败。不合理的、不精确的评估结果也损害双方履行合同的动机,最终影响公共设施和服务提供的水平和效率。

  第四,市场化的公开的招投标程序及相关制度设计缺失,亦会带来效率损失。我国以往的项目实施过程往往没有经历完整的PPP项目流程,尤其在项目识别和项目采购两个阶段往往为特定的潜在企业参与方量身定做,缺乏市场化竞争的引入。一些地方政府将PPP模式作为引进外资的一种手段,规模导向导致政府部门忽视合同设计、招投标过程中的竞争和效率因素,一味追求项目实施速度,造成企业参与者过分主导项目实施过程,PPP合同安排不利于政府部门和消费者,造成效率损失。

  稳步推进和完善PPP模式

  随着一系列法律法规和指导意见的制定,PPP模式在中国的发展前景逐步明朗清晰,我国PPP制度建设进入体系全面完整、逻辑思路清晰、更具适用性和针对性的阶段。下一步可从以下几个方面,稳步推进PPP模式。

  第一,树立契约精神,建立政府与社会资本间的公平、对等的契约关系。PPP的推广应与PPP法律法规的建立和政府职能的转变相结合。政府由传统的“管理者”转变为“合作者”、“监督者”、“服务者”,避免对项目进行行政干预,应在法律和合同的约束下,以合作者的身份参与其中。

  第二,处理好政府与市场的关系,完善政府采购的相关配套政策。通过政府采购规范政府支出行为是当前加快推进政府职能转变,发挥市场机制作用的重要举措。PPP的实质是政府购买服务,也是政府采购的一种方式。因此,加大政府采购力度,建立健全政府采购的相关配套机制,将有利于完善政府投融资机制,建立规范的政府发展方式。就目前政府采购法及其配套文件的要求看,要建立可操作、与监管相适应的政府采购方式,相关制度仍需要进一步完善。

  第三,要继续完善政府与社会资本合作的全流程管理。其一是在项目评估方面,提高PPP项目评估的合理性和透明度,加快落实公共服务品提供的市场价格形成机制改革,实现通过合理收益促进引入社会资本,又能达到社会利益最大化。其二是在风险防范方面,应通过有效的契约安排和合同管理,实现政府与社会资本之间风险与收益的合理分配,加强法律规范对社会资本投入的安全保障。其三是在市场准入方面,进一步放宽限制,对招投标方式及流程加以优化,提高信息透明度,对投标人财务能力、专业知识、组织能力及关系管理进行公开、公平、公正的筛选。其四是在绩效评估方面,需要结合不同行业、不同项目,建立差异化付费和定价调整机制,并且明确纳入财政预算体制,通过地方人大审批,对地方政府举债机制形成法律性约束。其五是在投融资方面,政府需进一步完善金融、财税等配套政策并结合实际财力状况设置PPP项目支出上限,同时要注重PPP、财政资金、市政债券、银行贷款、投资基金等多种资金的匹配使用,不断完善PPP投融资模式。

  (郭濂,国家开发银行研究院常务副院长。本文来源于《当代金融家》杂志2015年第12期)

(责任编辑:李治华 HN026)

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