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企业产权保护进行时

2017-01-23 16:09:44 法人  肖岳

法人2017年2月刊
法人2017年2月刊

  在经济领域中,好的法律制度,是设定清晰而合理的框架,让企业与公民在框架之下获得发展的自由,增强经济的活力与韧性,而不是通过制度限制自由,让企业畏首畏尾

  文 《法人》记者 肖岳

  在经济转型和制度完善的关口,产权保护再现顶层设计。

  日前发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,(以下简称《意见》)提出,“坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任”。

  外界将之解读为进一步优化民间投资和民营企业的经营环境,公民的财产权益也将依法得到切实保障。而民间投资信心也将受到鼓舞,为经济稳增长起到促进作用。

  多年来,尽管依法治国在不断推进,但我国产权保护状况仍不乐观,尤其体现在不同所有制经济产权保护不平等,公权力侵害私有产权,民营企业资产被违规查封、扣押、冻结等现象时有发生,对经济社会发展造成不利影响,亦使得民营企业和企业家在中国经济和社会转型当中,面临一些困惑和一定程度的信心不足。

  而此次以中央名义发布的顶层设计文件,再次强化了产权保护的法治化路径。

  产权保护新篇章

  中共中央国务院发布的《意见》,除明确提出加强产权保护要坚持平等保护、全面保护、依法保护、共同参与、标本兼治五大原则外,还从十一个方面对完善产权保护制度,推进产权保护法治化进行了全面细化的部署。

  对于《意见》的出台,有一个群体既是关注者之一,也被外界称为《意见》的最大受益者,即民营企业及其身后的民营经济。

  据此前国家统计局发布的数据显示,“2016年1-11月,民间固定资产投资331067亿元,同比名义增长3.1%,增速比1-10月提高0.2个百分点”。除增速以外,数据还显示,“民间固定资产投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为61.5%”。可见民间资本投资占据全国固定资产投资的显要地位。

  民营经济在国民经济中的重要作用不言而喻,越是在经济转型的重要时期,越要让民营经济放开手脚,吃下定心丸。

  “此次《意见》既是高屋建瓴,同时也很接地气,尤其是对市场经济中的非国有主体,如民营企业、民营资本、私人个体经济来说,都是个重大的利好消息。”北京市京鼎律师事务所主任张星水律师在接受《法人》记者采访时表示,孟子的名言“有恒产者有恒心”,体现了财产权对于社会经济发展的重要性。从市场经济角度而言,市场经济应该是建立在完善法治的基础上,必须有法治作为基石和保障,市场经济的运行才能是良性的运行,否则市场经济不是法治经济而是权贵经济或特权经济,社会存在歧视民营企业、民营资本等现象,就不能称之为真正的市场经济。

  张星水认为,此次中共中央国务院印发的《意见》,特别强调对于产权的平等保护、全面保护、依法保护等内容,这很好地体现了中共中央国务院对于市场经济中产权制度的重视,也充分说明产权保护对于社会经济发展的重要性。

  北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林教授在接受《法人》记者采访时亦认为,产权保护制度是我国市场经济制度的基石,而完善产权保护制度对稳定市场预期、保护企业和企业家信心、促进经济健康持续发展都起到了重要作用。

  “《意见》的发布,也是因为在以往的实践中发生了一些侵犯产权的案件,尤其是动用公权力侵犯民营企业合法权益的案件。而此次《意见》是在总结实践经验的基础之上,具有进一步完善财产的保护秩序、促进市场经济的持续健康发展等重要作用。”彭新林表示。

  善治配善法

  《意见》开篇提出“我国基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架”。随着《意见》出台,有观点指出,国内已形成产权保护的法律框架,包括《物权法》《公司法》《合同法》《土地管理法》以及《著作权法》等法律法规。本次《意见》的出台,则再一次从顶层设计的高度,为产权保护立下新标准。

  中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授曾参加过国家发改委就《意见》举行的内部论证,他在接受《法人》记者采访时表示,《意见》有利于建立小康型社会,有助于全面深化改革,有助于全面依法治国,有助于从严治党,也有助于增强企业核心竞争力,促进供给侧结构改革,还有助于提升我国在全球的竞争力。

  “无论是企业走出去,还是外资引进来,产权保护始终都作为一个有力的杠杆,来撬动全球化的治理结构。”刘俊海表示,从产权保护的法律体系构成而言,首先是平等保护和全面保护,其中全面保护是指包括物权、债权、股权和知识产权以及其他无形财产在内的财产权利,都在保护之列;其次是对产权保护的政策制定和执行的部门,囊括了与财产权利有关的各个部门。

  除实体法的保护外,像《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》三大诉讼法及《仲裁法》等,均与产权保护有着紧密的关联。

  “其实‘恒产’的前提一定是有‘恒法’,而‘恒法’的内容也不再仅仅指‘良法’,还包括‘善治’,因为狭义的‘良法’、狭义的‘恒法’是静态的法律条文,只有‘善治’才能使得‘良法’得到贯彻和执行。而《意见》恰恰可指导‘良法’逐步完善,使法律能够落地生根,执行到实处。”刘俊海告诉《法人》记者。

  “产权制度在不断完善和建立,产权保护意识在逐步加强,产权制度改革在稳步推进。”这是多位受访专家在接受《法人》记者采访时,对当前国家产权保护制度的中肯评价。

  自改革开放以来,中国产权制度改革的脚步从未停歇。正如《意见》所描述的“要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架”,无论中央和各级政府,还是立法和执法机构,对于产权保护的探索和努力有目共睹。在此背景下,产权保护制度的有效建立也促进了中国公有制经济和非公有制经济的长远发展。可以说,民营经济能够快速地发展与我国现代产权制度的不断改革和完善,有着密不可分的关系。

  强化地方政府公信力

  在看到产权保护制度建设成绩的同时,也不能忽视一些不足和缺憾。比如近些年来,一些地方政府不依法行政,有关机构违规查封、扣押民营企业及企业家资产,以及公权力过度介入企业经济纠纷等情况时有发生。

  而在我国经济进入新常态,经济结构转型升级等背景下,产权保护的进一步加强,对于提振市场信心和提高民营企业投资热情都是必要的。

  《意见》第七条明确指出:“大力推进法治政府和政务诚信建设,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法做出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。”

  刘俊海在接受《法人》记者采访时表示,《意见》第七条主要针对政府尤其是一些地方政府的失信行为。

  “因为‘铁打的政府,流水的领导’,有些官员上任后,以新官不理旧账为由,使原来领导招商引资时做出的承诺、签署的合同化为空谈。《意见》再次表明,地方官员不能再用新官不理旧账作为理由搪塞。”刘俊海说,今后应建立政府诚信体制,并对一些地方政府的失信行为建立评价机制,同时还应建立对政府失信的制裁机制,将不诚信的政府列入“老赖”政府黑名单,使其在招商引资等方面承担自身不诚信所造成的影响。

  张星水亦在接受《法人》记者采访时表示,从目前的一些案件中可以看到,地方政府招商引资后不承认与企业签订的合同或者各种优惠政策不再提供的现象确实存在,甚至个别地方还存在土地“一女二嫁”等现象。这恰恰会造成部分民营资本对于当地政府的公信力缺乏信心。

  “毕竟作为地方政府具有地方强势的公权力,其毁约给民营资本带来的损失巨大。同时,招商引资而来的企业通常告状无门,所以《意见》强调了政府公信力,强调政府要带头诚实守法,不能凌驾于法律之上。”张星水表示。

  彭新林教授则对此认为,《意见》的发布,既然之前政府的决策是科学合理的,也是经过合法程序得出的,就要保证其连续性,形成稳定合理的预期,朝令夕改不可取,否则对于当地政府树立良好的自身形象和投资环境以及公信力形象都是不利的。

  顶层设计更接地气

  在《意见》第四条“妥善处理历史形成的产权案件”中提到,坚持有错必纠,抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件,剖析一批侵害产权的案例。对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别,确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案,要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。

  “这些内容很接地气,也具有很强的可操作性。”张星水在接受《法人》记者采访时反复提到这句话。他指出,《意见》第四条阐述的原则都很具体,已经具体到指导历史遗留的、疑难复杂的产权纠纷案件,并具体到纠错的机制。《意见》对于今后司法实践中一些涉及历史遗留产权问题的审判工作具有指导性意义,甚至能够在全国各级法院审理相关历史遗留案件时,作为重要的参考依据。

  张星水认为,《意见》的第五条中也非常具体、严格地规范了涉案的法律程序,第六条则针对审慎处理产权和经济纠纷的司法政策。《意见》中的很多内容都已经具体到量化程度,可以指导今后的政策走向及司法实践。

  《意见》还特别指出要妥善处理历史形成的产权案件,这亦是多年来司法实践当中争议较大的话题。《意见》指出,“严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题”。

  彭新林表示,在一些企业尤其是民营企业的发展初期,可能存在一些不符合规定的行为,甚至其中一些可能还是违法行为。由于这些行为的发生和当时的时代背景有关,尤其是在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中,由于机制不健全以及市场因素等原因造成的。《意见》考虑到了当时的情况,体现了历史与现实相互统一的原则,同时也体现了尊重事实、尊重历史、尊重法律的精神。

  刘俊海对此表示,“原罪”并不是一个法律概念,中央文件中所说的是对历史上不规范的现象如何进行梳理,并不是说所有所谓的“原罪”都是可以一笔勾销的。对于历史上的遗留问题,要把握住六大原则,即罪刑法定、无罪推定,疑罪从无、新法不溯及过往、新法旧法都涉及的时候从旧兼从轻、法无禁止即可为,才能解决好历史遗留的问题。

  “《意见》用法治思维和法律方式来看待民营企业在生长和发展过程中的违法犯罪行为,符合民心。”刘俊海认为。

  企业家生存环境进一步改善

  毫无疑问,《意见》是全面推进依法治国的重要举措,意在完善现代产权制度,实现对公有制财产及非公有制财产公平、全面地法律保护,是推动市场经济稳步发展、法治文明进步的一股力量。

  企业家是社会经济发展的中坚力量,他们具有较强的经营管理能力和市场洞察力,是社会财富和创新的重要贡献者。在企业发展过程中,资产的营运是重要环节,有资产就涉及产权,但企业家并非法律专家,如果没有清晰、健全的法律制度作为保障,经济问题就可能转变为法律风险。

  西南政法大学企业法律风险防控研究中心副主任李仲民在接受《法人》记者采访时表示,《意见》中体现出顶层设计的初衷,主要是为了降低企业发展中的法律风险以及企业家的法律风险,让企业家能够在法律规范的框架体系内放开手脚、大胆开拓,充分发挥企业的社会功能与价值。

  《意见》第六条提到,审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策,严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限,准确把握经济违法行为入刑标准,防范刑事执法介入经济纠纷。

  众所周知,《刑法》的主要功能在于惩罚犯罪、保障人权,其最大特征是具有其他法律不可比拟的严厉性。因此,对企业家慎用刑事手段是现代社会发展文明、进步的重要理念,大大利于我国现阶段的经济形式与发展。

  李仲民指出,《意见》围绕产权保护提出了对涉嫌违法的企业及人员财产要甄别处置、对企业家慎用刑事手段等要求。其核心是防止刑事司法过度干预经济领域,阻碍经济发展的自由与灵活性。在经济领域中,好的法律制度,是设定清晰而合理的框架,让企业与公民在框架之下获得发展的自由,增强经济的活力与韧性,而不是通过制度限制自由,让企业畏首畏尾。

  《意见》第五条还明确指出,进一步细化涉嫌违法的企业和人员财产处置规则,依法慎重决定是否采取相关强制措施。除依须责令关闭企业的情形外,在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户,最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响等。

  李仲民认为,从立法角度而言,法律的社会作用主要有五方面:指引、评价、预测、强制、教育,只有强制作用是制裁、惩罚违法犯罪的行为,而法律的强制措施显然是一把“双刃剑”:如果运用不当,很可能超出限度,造成新的伤害与破坏。

  “对企业家而言,在发展企业的过程中,由于我国尚处于法治建设阶段,对于经济领域的法律调控与引导尚待完善,企业运作难免存在不规范现象。如果一旦发现法律问题就对企业或企业家采取强制措施,造成企业与企业家财产安全处于风险当中,无疑会严重影响企业的生产经营以及企业家的积极性,不利于社会经济的发展。”李仲民表示,《意见》的提出,将强化法律的其他功能,为企业家营造更加安全、可控并能预测的法治环境。

  张星水认为,《意见》对今后民营企业生存环境而言,是一个重大利好消息,更是民营企业家、非公经济产权问题的保障和重大红利。

  刘俊海则在接受《法人》记者采访时表示,《意见》的出台在保护企业家合法权益、弘扬企业家精神的同时,也促进了民营企业和非公有制经济的大力发展,鼓励人们“大家撸起袖子加油干”。

  “当然,民营企业家也须慎重自律。”刘俊海同时指出。

(责任编辑:张功成 HN092)
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