中央首发要素市场化配置文件 土地劳动力资本加速流动

　　作者： 杜卿卿 刘展超 林小昭

　　为深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，中央发布了第一份关于要素市场化配置的文件，释放重磅信号。

　　4月9日公布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》），包括推进土地要素市场化配置、引导劳动力要素合理畅通有序流动、推进资本要素市场化配置、加快发展技术要素市场等九个方面。在传统的土地、劳动力、资本以外，增加了数据和技术要素，是一次与时俱进的完善。

　　《意见》的出台，让资本市场参与者大呼“重磅利好”。长期看，多年来阻碍要素自由流动的体制机制障碍有望破除，土地、劳动力、资本等要素市场，逐步迈向“要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”的目标。短期看，股市基础制度完善将加速，有利于投融资双方的改革措施将加速出台。

　　“本次《意见》力度非常大，从土地、劳动力、资本以及技术、数据等方面进行了系统性顶层设计，非常成体系。”华兴资本集团首席经济学家李宗光对第一财经记者表示。

　　从亮点上看，《意见》提出，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认；在建立健全城乡统一的建设用地市场方面，《意见》要求加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，这意味着，“农地入市”的指导文件有望加快制定。

　　资本可得性有望大幅提升

　　李宗光表示，《意见》有几个方面内容超出预期。

　　一个是技术和数据要素市场改革力度较大。一方面，技术市场将更好解放沉淀在传统科研院校的宝贵财富；另一方面，数据要素的共享、开放、保护也是非常大的亮点。

　　“5G时代，数据是最宝贵的生产力，加强数据共享、保护，对于增强我国云计算、物联网、无人驾驶等新经济竞争力、提升知识产权保护水平至关重要。”李宗光称。而另一个惊喜，是资本可得性有望大幅提升。《意见》提出，四方面推进资本要素市场化配置，包括股票市场、债券市场、有效金融和对外开放。

　　在完善股票市场基础制度方面，《意见》明确提出，“制定出台完善股票市场基础制度的意见”。同时要求，坚持市场化、法治化改革方向，改革完善股票市场发行、交易、退市等制度；鼓励和引导上市公司现金分红；完善投资者保护制度，推动完善具有中国特色的证券民事诉讼制度；完善主板、科创板、中小企业板、创业板和全国中小企业股份转让系统（新三板）市场建设。涉及资本市场基础制度的方方面面。

　　业内人士表示，明确表示“出台意见”，可能意味着相关方案已经进入后期阶段。值得一提的是，今年资本市场基础制度改革当中，创业板注册制是重头戏。

　　证监会副主席李超曾于3月22日透露，疫情不影响资本市场改革开放，对于创业板注册制改革，证监会已经做了一定阶段的认真研究论证，并在一定的范围内征求意见。

　　他还表示，针对创业板改革，证监会将重点抓好注册制这条主线，同时我们会在其他一些方面的基础制度，包括发行、上市、信息披露、交易、退市等一系列基础制度方面做出一些改革的安排。“目前相关的工作正在有序推进。”他称。

　　《意见》还提出，要增加有效金融服务供给，包括，构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系，优化金融资源配置，放宽金融服务业市场准入，推动信用信息深度开发利用，增加服务小微企业和民营企业的金融服务供给；建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制；推进绿色金融创新；完善金融机构市场化法治化退出机制。

　　在李宗光看来，无论是完善股票市场，还是加快发展债券市场、增加有效金融服务供给、主动有序扩大金融业对外开放，本质上都是要提升实体经济对资本的可获得性。

　　农地入市指导文件有望加快制定

　　《意见》在推进土地要素市场化配置方面作出了全面部署。在建立健全城乡统一的建设用地市场方面，《意见》要求加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。

　　新修订的《土地管理法》已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面进行了较大幅度的完善。

　　作为一项重要配套法规，今年3月30日，自然资源部已将《土地管理法实施条例（修订草案）》对外公开征求意见。

　　不过截至目前，外界曾给予较大期待的《农村集体经营性建设用地入市指导意见》尚未出台，各个地方的“农地入市”工作全面推进尚需更明晰的法律法规来指引，比如，哪些集体建设用地可以入市，怎么入市，入市之后的土地增值收益如何分配等问题。

　　易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，集体建设用地入市的政策今年预计会比较多，这对于后续农村土地市场的发展有积极的作用。客观上说，后续一些城市的近郊区市场或是土地改革力度大的区域。

　　农地入市作为土地供应的一个渠道，虽然备受外界期待，但短期内难以成为城市建设用地需求的主要供应来源。每年新增建设用地指标的多寡对地方政府而言，更为重要。

　　《意见》要求完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。

　　由于中国一直实行较为严格的土地管控制度，地方上的建设用地指标一般要由相关部委来确定，在执行过程中，容易出现计划指标分配和项目用地需求不匹配的问题。

　　对此问题，自然资源部今年计划改革土地利用计划管理，精准投放增量。

　　浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰近日对第一财经表示，改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求。

　　除了新增土地供应，挖潜存量土地也是保障经济发展用地需求的一个重要途径。上述《意见》要求，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。

　　现有存量土地有多少？刘国洪表示，从目前掌握的情况看，2017年以前批而未供的土地大概还有1450万亩，“应该说存量盘活还有比较大的潜力”。

　　而2019年全国安排的新增建设用地计划总量是500万亩，换言之，2017年前的存量土地就已够地方政府使用两三年。

　　加速劳动力在城市群内部的自由流动

　　到2020年实现1亿人在城镇落户是新型城镇化的重要目标，中心城市和城市群是落户的重点。

　　《意见》提出，深化户籍制度改革。推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。

　　厦门大学经济学系副教授丁长发对第一财经分析，促进长三角、珠三角两大城市群实现户籍准入年限同城化累计互认，可以促进劳动力资源的优化配置，推动两大城市群的发展，下一步预计在两大城市群外，包括成渝、海峡西岸等城市群也会跟进。

　　广东省体制改革研究会执行会长彭澎对第一财经记者分析，当前中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式。探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，有利于加速人才、人口向重点城市群集聚，加速劳动力在城市群内部的自由流动，大幅提升城市群整体竞争力。

　　另一方面，《意见》提到，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。相比审批制，实行以经常居住地登记户口制度，是另一个非常重要的变化。这一变化也将使得未来一些城市的落户变得更加简单。