李扬：做好应对新型长期衰退的准备

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　　李扬

　　中国社会科学院学部委员

　　国家金融与发展实验室理事长

　　“稳步防控疫情的同时，要防止经济过度衰退，政策的总取向，就是‘要让灯一直亮着’。”4月10日，中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬在参加“疫情下的全球经济信心指数发布”线上论坛时表示。他认为，近一段时间，国内很多地方开始复工，用电量也上去了，但是复产率不高，不令人满意，“要我说，复工不复产也好，灯亮着，说明单位还在，说明大家的希望还在。我们必须明确，在疫情蔓延期间，政策指向的重点不是刺激经济，而是要维持企业生存和人口就业。只有活下来才有希望。因此，尽可能维持企业运转，致力于恢复信心，是我们真正要做的事情。这种思路，应当成为我们研究当前复杂问题的分析方法。”据此他建议，抗疫期间，政策取向应突出就业和民生，因此，应当围绕推进城乡一体化、乡村振兴、提升城市治理能力等目标，全面推进公共工程建设，各种以赈灾为导向的公共工程更不可少。为了支持这些公共工程，财政政策和货币政策宜取明确的扩张态势，其中，增加政府债务发行必不可少，货币政策应当为各级政府的债务筹资提供支持。扶植中小企业，比以往任何时候都更重要。但是，对于以求生存为第一要务的中小企业而言，提供贷款固然重要，增加投资更为紧迫。为此，大力发展各类政策性金融业务，并相应地改造现有的中小金融机构，使之服务中小企业，应成为深入改革的重要任务。

　　我讨论的题目是“做好应对新型长期衰退的准备”。在这个总题目下，我主要同大家分享对四个问题的看法，因时间有限，我主要谈观点，不展开论述。

　　在阐述这些看法之前，首先简要说明一下我对全球经济增长前景的看法。我总的感觉是不乐观，而且是非常不乐观。我用新型长期衰退来概况当前的全球经济，一是说我们面临长期衰退，二是说这种衰退非常特别，我们过去没有遇到过。在这次疫情大爆发之前，2019年的全球经济和中国经济都已呈下行趋势。结果，屋漏偏逢连阴雨，冠状病毒汹汹而来，整个经济的运行被推出了正常轨道，下滑到了更低一级的轨道上。

　　应当清楚地看到，疫情对全球经济的冲击全面且巨大。大致概括起来，主要体现为7个方面的冲击，即：需求冲击、供应冲击、金融冲击、生命损失的冲击、劳动力市场的冲击、中小企业破产的冲击以及全球产业链冲击。这些冲击中任何一个都不容易对付；七个冲击叠加，当然压力更大。这些冲击将在中长期内影响和冲击全球的经济增长动能和发展潜力，把全球经济推向一个水平更低的增长轨道。4月9日，IMF总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃在为IMF与世界银行远程春季会议发表揭幕演讲时说，受新冠肺炎疫情影响，2020年全球经济将急剧跌入负增长，全球预计将出现上世纪30年代大萧条以来最糟糕的经济后果。我基本上同意她的看法。

　　基于以上背景，我想同大家分享四个看法。

　　一、研究当前形势的方法

　　大家知道，从事研究，第一重要的是方法。各种各样的结论，背后都有某种方法在支撑着。那么，面对疫情冲击这一新局面，怎样的分析框架是最适合的呢？最近我看了一些材料，也做了一点思考，我认为，疫情经济学可能是最适合的分析方法，更准确地说，在各种分析方法中，疫情经济学可能最具针对性。我概括一下，分析疫情蔓延下的经济运行，有三个要点。

　　第一，当前，一切政策产生作用的前提，是疫情能得到控制。如果不能优先应对好控制疫情这场公共卫生危机，不能有效对付病毒及其传染，包括货币政策和财政政策在内的所有政策都将归于无效。

　　第二，由第一点可以自然地得到这样的推论：经济衰退成为目前应对新冠疫情的一项公共卫生措施。这是因为，我们所采取的所有措施，或者阻碍了人们工作，从而加剧了供应端的衰退，或者阻碍了消费，从而加剧了需求端的衰退。这意味着，在目前的情形下，经济衰退是正常的，是有意为之且不可避免的。这就将危机的医疗因素、人口因素与经济因素密切联系在一起了。

　　第三，疫情中形成的一些产业链的断裂，可能永远不能恢复。如果疫情持续较久，则疫情结束后的经济，将被全面推向比疫情前更低的增长轨道。

　　基于以上三点，主要结论是：面对疫情，防疫是压倒一切的目标。在这里，不像其他领域和正常时期，根本不存在诸目标之间的权衡，亦不存在与其他经济政策目标的“替代”问题。在保证实现控制疫情这一目标的基础上，经济政策只能聚焦于防止经济过度衰退上。在这个意义上，目前各国采取的“刺激计划”，本质上都是“保护计划”。这些计划需要为各类员工、企业、银行以及生产网络提供保护。此外，它也需要激发人们对于经济终将恢复正常的信心，同时为经济上需要帮助的公民提供保护。

　　我最近同很多人讨论过这个问题。近来，国内很多地方开始复工，用电量也上去了，但是复产的情况非常不乐观。有人说这种复工不如不复，而我要说的是，复工哪怕不复产也好，灯亮着说明单位还在，人还在，大家希望还在。我们必须明确：在疫情蔓延期间，政策的指向恐怕不是刺激经济，而是要维持企业生存和人口就业。活下来才有希望，活下来就有希望。因此，尽可能维持企业运转，致力于恢复信心，是我们真正要做的事情。我以为，这是我们研究当前形势的分析方法。

　　看一看4月9日美联储公布的政策声明，有助于我们理解这种分析方法和由此产生的政策立场。美联储的声明称：当前最优先要解决的问题是公共卫生危机，货币政策的职责是在此经济受限时期，行使全部权力以提供救援和稳定，所采取措施要“强有力、积极主动甚至有攻击性”，确保经济在疫情结束后能够强有力复苏。不难看到，这里的重点在于保持稳定和恢复信心。我们看到，从3月初展开规模空前的一体化救市措施以来，美国的财政金融政策的救助触角已经伸到了经济的每一个角落，救助对象也广泛包括了住户、企业、州和地方政府等一切主体。仔细分析这些举措的导向就很清楚，维持生存是第一要务。放眼世界各国，莫不如此。这种政策逻辑，值得我们认真分析和借鉴。

　　二、对策要点：就业优先、生存为要、民生为本

　　根据前面的分析方法，抗疫时期整体的政策要点就可以概括为三句话，即：就业优先、生存为要、民生为本。这几个要点，是前面讨论的合乎逻辑的推演。环绕上述目标的对策，堪称汗牛充栋，诸如财政方面的减免降税和各种补贴，社会政策的免租金、发救济，货币金融政策的加贷款、降利率等等。这些都十分重要。

　　其一，要切实支持中小微企业。大家都知道，中小微企业关乎就业，间接地关乎社会稳定，其重要性无论如何强调都不过分。我们也看到，从疫情开始之时，从中央到地方，几乎每天都有支持中小微企业的措施推出。但是，广大中小微企业仍然未获得真正的实惠。其实，这种“好政策不落实”的情况，近年来广泛存在。个中原因，需要认真分析。在我看来，主要问题是两类。一是制度问题、意识形态问题。凡是做过小企业调查的都知道，在中国，中小微企业大多是民营企业，它们在中国得不到有力的支持，是因为针对中小微企业的高门槛、玻璃门等体制机制障碍，是因为陈旧的意识形态在作祟。二是技术问题。中小微企业在发展进程中，信息、技术、信用、管理、人才等，都十分缺乏。从这些层面上给中小微企业以支持，可能比资金更重要。再就资金来说，这些企业对形成权益的投资可能需求更大。目前，广大企业的生存都遇到问题，你却硬要把贷款塞给它们，尽管财务成本很低，但是，企业能否存活都是问题，再承接额外的债务负担，岂非荒唐？我以为，我国支持中小微企业发展的体制机制，到了认真改革的时候了，疫情的蔓延，使得问题更紧迫。

　　其二，积极推行以“赈灾”为基本导向的公共工程。近来，大家对老基建、新基建的讨论甚多。这说到了问题的点子上。因为，在可见的未来，在经济增长过程中，出口负贡献、国内消费负贡献，都将成为长期现象；增加投资，成为拉动经济增长的唯一途径。强调投资，与创新驱动并不矛盾，这是因为，任何创新，其第一个经济过程都是投资。继续依赖投资拉动，必须解决好两大问题，一是投什么，二是钱如何筹？

　　投资领域的选择，核心是要确定增长优先还是就业（民生）优先。长期以来，我们的经济发展是增长优先，所以，投资的主要领域是“铁公基”。2008～2009年应对全球危机，走的仍然是这个路子。很长时间以来，主管当局的主导看法是，有增长就有就业，就业目标可以被增长目标覆盖。应当说，在高速工业化过程中，这样处置两者的关系是可以理解的，也有一定合理性，但是，工业化基本完成，服务业在国民经济中的占比不断提高之后，增长和就业的关系就不能相互覆盖了。主要的趋势是：有就业就一定有增长，而有增长，但不一定就有就业。鉴于此，“就业优先”终于写进了中央文件，成为我国经济发展和宏观调控的主导目标。

　　我以为，抗疫期间，更要不折不扣贯彻就业优先原则，重点解决多数企业的生存问题和大多数人的吃饭问题。此次疫情以冷静的事实告诉我们：原来社会上有那么多的人是挣一文吃一文的，原来绝大多数人是没有财产收入的，对于这些人来说，没有就业就可能饿肚子，这当然也包括广大的城市“月光族”和工薪阶层。所以，施行广义的以赈灾为内容的公共工程，应当成为我们投资拉动的政策取向。

　　在具体讨论这个问题之前，我愿意同大家一起学习几年前习近平主席关于产能过剩、国土整治和城市基础设施问题的重要讲话。习主席讲话的大致意思是说，如果我们致力于像欧洲那样将国土整治一番，如果我们致力于向欧洲那样，全面完善城市基础设施特别是地下基础设施，中国的投资将还要延续几十年，因而根本就不存在产能过剩问题。当然，这里的关键是通过投融资体制改革，解决好这些社会基础设施投资的筹资机制问题，解决好实体经济领域中的供应和需求都客观存在，但苦于不能配对问题，从而将严重过剩的钢铁水泥等变成发达的基础设施。今天，是我们认真落实这一战略的时候了。

　　在这个总方向下，我大致列了四个领域。一是基建，特别是大家热议的“新基建”，应当成为投资重点，这关乎中国未来的发展，关乎中国发展的科技含量。二是环绕城乡一体化和乡村振兴战略，大力进行国土整治。这里的核心，是改变传统的城市化理念，以建立城乡统一的土地市场为核心，推动城乡一体化发展。三是在城市里特别是特大和超大型城市里，以公共卫生和防疫为突破口，全面提升和完善城市基础设施。这次疫情中我们知道了一组数字，令人震惊。新加坡人口不足600万，共有889间发热门诊，这使得它面对疫情，能够“佛性”地应付裕如。相比而言，上海城市2千多万人，疫情前只有117间发热门诊，抗疫期间紧急增设了182间社区哨点诊室，加起来仅及新加坡的三分之一。北京人口也超2千万，发热门诊比上海还少。须知，人口超千万，密度又高，可能产生各种我们不了解的公共卫生和公共安全问题，新冠肺炎只是这些风险中的一例。为应对这些问题，全面提升城市的基础设施质量和数量，已经刻不容缓。四是全面提升城乡教育水平。2019年世界银行有一个发展报告《工作性质的变革》，集中阐述了科技的发展已经改变了企业形态和就业格局，使得“打零工”成为社会的常态。为了跟上这个变化，各国应集中经济资源，改革现有的教育体制，建立终身学习机制，发展中国家更应以强烈的紧迫感投资于自己的人民，特别是投资于健康和教育这两类人力资本的基石。在这些方面，我们可以说刚刚起步。

　　三、财政政策与货币政策

　　关于财政政策和货币政策以及两者间的协调问题，可以研究的方面非常多，业界近来也有大量的讨论，我这里不拟展开了说。

　　财政要做的事很多。

　　面对疫情，财政政策应当发挥更大的而且常常是主导性的作用，这一点已基本没有疑问；财政支出的细节也有大量文章可做。我今天特别想同大家讨论的问题是，政府如何为自己越来越大的支出筹资。想必大家都知道，恰恰在社会经济发展最需要政府增加支出之时，政府的财政收入却相对下降了。在去年的全国财政统计中，28个省市自治区的财政收入增长率大部分是下降的。今年已经公布了2月份的数字：28个省市自治区中只有浙江和云南是正增长，其他全是负增长。问题的严重性在于，这种现象恐怕又是一个长期趋势，也就是说，今后一个相当长时期中，我们要面对越来越大的财政收支缺口。

　　面对收支缺口，出路也很清楚，这就是发债，越来越大规模地发债。这样，从中央到地方，政府债务管理的问题便以前所未有的尖锐形式提到我们面前。近来，越来越多的人支持增加政府赤字。这是不错的。但是，且不说根据宪法法律，我国地方政府不能安排赤字，即便能够安排，也承受不了规模如此大、增长如此迅速的债务扩张。因此我们需要认真、全面研究政府债务管理问题。应当看到，政府作为融资主体，其融资方式是多样的，赤字债务融资自不必说，非赤字融资也有很大的空间，如今我国的地方政府的专项债多数属于此类。大致说来，赤字融资是用来弥补政府的公共消费性支出的，而非赤字性的融资则广泛地服务于各种投资项目的，这些项目可能会产生现金流，并能够积累资产。当然，政府用发债方式筹集资金，进行投资，本质上遵循的是市场原则，但是，由于它是政府行为，其本质则是政策性金融。我以为，认清这一点特别重要，因为，我们前面所举的几类投资，大都不是纯商业性投资，其现金流不稳定，且大多难以产生正收益，因此，需要通过政策性金融予以支持，而政府发债融资，便是此类政策性金融活动的主要组成部分。

　　债务是我的研究领域之一，我历来主张政府可以多发债，如今，发债已经不可避免，作为研究者，我觉得研究的重点应当立刻转移到建立有效债务管理体制机制的问题方面。这的确是我国财政金融领域中的大事。

　　金融的作用当然不可或缺，可以做的事情也很多。

　　简单概括一下，就总量而言，我主张比较快地把利率水平降下来，货币信贷的供应也要增加。我们完全没有必要在全球放水的大环境下，独自保持某种状态，这既无必要，事实上也做不到，勉强去做，宏观效果并不理想。应当清楚地认识到，货币政策的效力，多年来已经逐渐下滑，世界范围看，标志性事件就是1991年时任美联储主席格林斯潘在国会银行委员会就货币政策发表的证词。那个证词不仅宣告了以“单一规则”为主要内容的传统货币政策范式已经过去，而且宣告了货币政策以调控利率为主的新时代的开始。对于这种转变，很多人比较偏重于分析其从直接调控转向间接调控，从数量调控转向价格调控的一面，强调其调控机制的转变，并不太关注这种转变事实上宣告了货币政策调控效率递减的事实。从目前的情况看，货币政策，无论是关乎数量还是关乎价格，其目的和作用都主要不在于“精准调控”，而是非常宏观地为实体经济的运行创造一个合适的货币金融条件。近两个月来，美联储连续颁行了很多政策，其利率接近零，货币供给的数量也没了底线。这样做的目的和作用是什么呢？我以为，它是在向全社会宣布：为了战胜疫情，为了便利实体经济进行结构性调整，货币当局提供了一个不对实体经济运行造成任何障碍的宽松环境。这种以创造环境为第一要务的政策导向及其背后的宏观调控哲学，值得我们认真琢磨。

　　在金融政策的结构上，我特别强调三点。一是对中小企业提供信贷支持的同时，有效增加投资。前面已经讨论过，在生存都是问题的条件下，仅仅发放贷款，广大中小微企业是不愿意接受的。因此，应当认真考虑，通过改革，创造向中小微企业提供资本，提供筹措权益资本的机制。在这方面，德国、日本和美国，都有成熟的经验。二是要发展各种各样的政策性金融业务。自从2007、2008年金融危机以来，政策性金融业务就重新获得了各国货币当局的青睐，政策性金融业务乃至政策性金融机构也重登舞台。因此我认为，至少在抗疫和经济恢复期间，政策性金融将发挥主导性作用。前面所提到的基础设施投资，大部分也只能通过政策性金融机制予以支持。三是改造现有的三线以下城市的中小金融机构，使之成为满足地方经济发展需求，满足中小微企业对投资和债务资金的需求，满足普惠金融发展需求的机构。这当然也意味着，这些机构的未来发展，政策性业务将占有相当的比重。

　　分别讨论了财政政策和货币政策之后，两大政策体系协调配合问题便呼之欲出了。我们注意到，近年来，国内针对这一问题，不时有所讨论，但总体趋势还是要将两套体系分别开来考虑。危机到来，使得我们必须认真重新考虑这一问题。我作为从事社会科学研究的学者，特别关注对危机的研究。这是因为，社会科学不能像自然科学那样，以受控试验为主要手段，我们之所以关注危机，是因为危机用最极端的、最惨烈、最具破坏性的方式，把社会经济运行最深层、最本质的因素揭示给世人。因此，认真剖析危机，便成为社会科学研究的一项不可或缺的功夫。我们看到，在美国，针对上世纪30年代的大危机，已经形成了一个庞大的经济学科，该学科甚至被认为是经济学研究体系中的“圣杯”。也正是因为对历来的危机有持续深入的研究，美联储和美国财政部针对当前疫情所采取的对策，才那么全面、迅速、才那么有信心和现实针对性。就此而论，我们关于历次经济波动所做的研究是太缺乏了，以至于我们常常“在同一块石头上跌两跤”。

　　此处不是更全面、更深入讨论这个宏大问题的地方，我只想说明一点，危机告诉我们，财政与金融是内在地密切联系在一起的，而且，总体来说，是国家财政的需要决定了金融的走势。在这个意义上，我们再回头看最近几年在国际社会上被广泛讨论的“现代货币理论”绝非臆断，它道出了问题的本质，在危机中，人们逐渐认识到它的实践价值和理论价值。在这里，我无意对这样一个涉及财政金融最基础理论的题目做什么结论，而是希望指出，为了有效应对疫情，我们必须认真研究财政金融两大政策体系的协调配合问题，其中关于债务货币化的机制问题，更应当提上议事日程了。

　　毋庸讳言，应对疫情的各项政策的综合结果，便是将全世界的债务提高到一个新的水平。债台高筑，这是本世纪以来全球金融乃至全球经济的一个突出现象。这种现象，与全球应对2008年债务危机的机制有关。2008年债务危机以及全球应对机制，出现了很多与以往不相同的特征，其中最重要着就是：危机的进程，一方面没有出现典型的经济萧条阶段，另一方面，则是并没有伴随一个金融“瘦身”“缩水”的阶段，相反，债务只增不减，金融持续繁荣，以至于全世界都落入债务膨胀的大泡沫之中。这又是一个值得认真分析的事实。我们看到，2008年危机以来，在各国共同努力下，全球经济下行趋势有所和缓，动荡没有那么剧烈。这是近几十年来各国宏观调控技术日趋娴熟的结果，是危机之后各国携手采取措施的结果。但是，我们也清楚地看到，各种调控只能消除或平滑危机之果，但未消除危机之因。因而，有得必有失，经济衰退固然不再表现为实体经济的剧烈波动，但却留下巨额的债务，时时在困扰我们。在这个意义上可以说，债务积累便是救市之代价。2008年的危机显然是个债务危机，克服危机的必要条件，便是减债和降杠杆，但是，我们看到的情况是，截至2019年末，全世界的债务总额高达355万亿美元，全球70亿人，人均高达3.15万美元。此次疫情汹汹而来，各国又都祭起了应对2008年危机的方式；在短短的两个月内，我们看到了货币的洪水滔天，同时看到了利率重新被压至零及零以下的流动性陷阱之中。

　　各国当局竞相放水，产生了一系列深远的后果，特别值得关注的有三点。一是金融与经济的关系会越来越疏远，货币政策的效力进一步递减。因为，大量投放的货币并不为实体经济服务，而是在为货币运行自身服务，大量的金融在自娱自乐。在这种状况下，货币金融政策越来越多地只能在为实体经济运行创造合适的宏观环境方面产生作用了。二是经济运行的周期越来越成为纯粹的金融周期，随着金融创新的全面开展并导致经济“金融化”或“类金融化”，经济运行显著受到金融的“繁荣—萧条”周期的影响。巨量的货币和信用源源不断地注入并滞留于金融体系，不仅加大了金融体系对实体经济的偏离程度，而且使得金融方面的扭曲往往先于实体经济的扭曲而发生。这意味着，在现代金融体系下，危机的发生可直接经由资产价格路径而非传统的一般物价和利率路径。这对于货币政策、金融监管，乃至金融理论均提出了严峻挑战。三是，如果债务长期化，那么负利率有可能长期化。我们不妨想一想这样的问题：在债务长期化的情况下，要想使得债务可持续，必要条件是什么？研究显示，必要条件就是使债务利息支出占GDP之比持续地低于债务总额占GDP之比。要达成这一目标，实施负利率自然就有了必要性。在这个分析中，我们不仅找到了货币财政政策领域的高额债务和数量宽松与负利率的内在一致性，也发现了一系列需要进一步探讨的新问题。

　　四、警惕金融的去中国化

　　在疫情的发展过程中，我们忧虑地看到了“去中国化”的新迹象。如果说2018年中美贸易摩擦以来，去中国化就在某些大国的主导下或明或暗地展开，那么，疫情的冲击，使得这个趋势公开化了，加速度了。

　　借疫情全球蔓延之机，污名中国，孤立中国，是舆论上去中国化。而各国相继“封国”，无论其主观意图如何，客观上均产生了切断供应链、产业链和“去全球化”“去中国化”的效果。如此发展下去，封国若达3个月左右，这个世界可能回到“城堡经济”时代，在这种大背景下，某些大国便有了进一步孤立、封锁中国的现实便利。

　　我们特别关注的是，在实体经济去中国化和去全球化的同时，货币金融领域似乎在展开一个相反的过程，即，将中国和人民币排除在外的新的货币金融的一体化步伐似乎从未停止，甚至更有加快之势。代表性现象有二：

　　一是，在新冠肺炎疫情全球加速蔓延的背景下，3月19日，美联储与澳大利亚、巴西、韩国、墨西哥、新加坡、瑞典、丹麦、挪威和新西兰等9家中央银行建立了临时的美元流动性互换安排，总计4500亿美元。不止如此，还不到半个月，2020年3月31日，美联储进一步宣布设立海外央行回购工具，在已有的美元互换工具基础上，进一步加码向全球提供美元流动性。可以说，一个以美元为核心，明确排除人民币，联合各主要经济体的新的国际货币金融网络已呈雏形，在这个新网络中，美元的国际地位进一步提升。

　　回溯历史，央行间的货币互换协议始于2007年12月。当时次贷危机的冲击导致全球金融市场的风险溢价迅速拉升，为应对流动性休克所带来的冲击，美联储与澳大利亚、巴西、加拿大、丹麦、英国、日本、韩国、墨西哥、新西兰、挪威、新加坡、瑞典、瑞士的央行和欧央行等十四家中央银行达成货币互换协议，同意在需要的时候，各国央行可以用各自本币进行即期兑换，并约定在未来以固定的汇率水平重新换回各自本币。显然，2020年3月设立的各国央行货币互换机制，正是以2007年同样的基础、相同目的的互换机制的继续和延展。

　　深入分析便可清楚地看到，疫情冲击在国际金融领域产生的综合结果，便是使得全球出现了新的“美元荒”，这使得美国仍然保持了世界救世主的独享地位。仅此一点就说明，此次全球危机，相对获益的仍然是美国。

　　二是，虽然中国之外的多数国家疫情呈上升势头，中国疫情率先得到控制，但人民币的对外价值却略有下降，与此同时，美元却比较坚挺且稳定。这说明，危机期间，货币的避险价值在凸显。

　　总结以上，我们认为，不可不重视这样的事实：一个将人民币排除在外的新国际货币体系正在形成。去年Libra的推出，明确将人民币排除在外，也可视为这个趋势的佐证。

　　总之，此次疫情，再次向我们提出了大量的严峻挑战。应对这些挑战，是我们今后的主要任务。我们要认真落实4月8日中央政治局会议精神，“面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势，我们要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。”以十八届三中全会精神为指引，深入推动国内改革；以建设人类命运共同体为旗帜，推进“一带一路”倡议落实，应当成为我们应对新挑战的两大战略体系。

　　（完）

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