压缩议程、减少列席、视频直播|今年地方两会怎么开？

除了法律要求，议程是否可以减少、调整，要看是否属于“大家聚在一起才可以进行的”。投票、表决、讨论等环节，代表、委员必须处在同一场合，不能删减；看报告、看预算决算之类的程序，可以在会场外单独完成，就可以省略。

“今年‘两会’的政府工作报告，感觉省长的语速都加快了，（讲话）时间缩短了一些，但内容还是比较充实。”一名四川省政协委员说。

5月中旬，因新冠肺炎疫情推迟了3个月的四川、云南省级“两会”正式闭幕。至此，除港澳台外，全国31个省区市的省级“两会”告一段落。

除了积极做好防疫工作，压缩会议时长、减少会议列席人员、增设分会场召开视频会议等，是许多地方“两会”的共同改变。各地代表、委员对此的共同印象是：紧凑、精炼、高效。

2020年5月14日，郑州市第十五届人大三次会议期间，人大代表均佩戴口罩，间隔就座。图/视觉中国

在中国现有的规范性文件体系中，除宪法外，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《地方人大组织法》）《中国人民政治协商会议章程》等对地方各级人大会议、政协会议的组织架构、职权等做出了规定。河南周口等地，还为今年“两会”专门出台了文件。

在西南某地市级人大常委会秘书长看来，“虽然时间变短了，但从法定程序上来说，会议一点不打折扣，可以充分保障代表（对报告的）审议、审查。”

中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员马亮认为，在疫情尚未完全结束的特殊时期，地方“两会”采用特殊手段非常关键。“尽量减少形式主义，让这个会开得更加实际、精简和必要。”

防疫：会前不得聚餐，酒店封闭管理

疫情下的地方“两会”，是从代表、委员登上统一的大巴通勤车开始的。

58岁的夏华祥是中国农工民主党四川省委驻会副主委、四川省政协委员，今年是他第3次参加省政协会议。往年，他和其他代表、委员都是各自乘车到驻地酒店；今年，夏华祥发现驻地酒店门口开来了一辆又一辆大巴——从其他地市来成都参会的代表、委员，是乘坐当地统一安排的大巴赶来的。

事实上，地方“两会”开始前，许多地方就对参会人员的健康状况、旅居史、人员接触史进行了排查。

山西省忻州市的一名人大代表在忻州“两会”召开前从海南驾车回山西，并在沿途多个省份停留，会议开始前的居家隔离时间不满14天。经过组织和本人同意，这名代表不参加本次人民代表大会。

56岁的忻州市政协秘书长王志刚组织会议多年，本以为今年的请假人数可能大幅增加。“发烧的、从高风险地区回来的、隔离不到位的。而且很多委员是医疗卫生领域的，可能脱不开身。”

不过临到开会前，王志刚发现情况好于预期，请假人数较往年只是略有增加：353名委员中，未到会人数约为30人。

在河南周口，依据《周口市2020年两会期间疫情防控技术指南》，发热或有跨省旅行史的代表、委员要做核酸检测；在境外、省外旅居的，须在会前7-14天返回，检测核酸、隔离观察。就连身在河南省内的代表、委员、工作人员也要受到限制，“两会”前14天内不得外出聚会、聚餐、旅行。

2020年5月14日，西安市政协机关对市政协十四届四次会议的全体工作人员进行核酸检测采样。图/视觉中国

四川省“两会”召开前，夏华祥从驻地酒店工作人员手中接过一个资料袋，除了各种工作报告等文字材料，还有10个一次性口罩。今年四川省政协会议的会期是4天，夏华祥说，会务组是按照每天至少两个口罩的数量配备的。

据新华社报道，浙江省温州市的代表、委员也收到了类似的资料袋。除了口罩，袋子里还有酒精棉片、温度计，甚至还有一套共餐、合餐时使用的公筷公勺。

2020年4月19日，山西省吕梁市“两会”期间，参会人员就餐实行分餐制。图/视觉中国

与往年一样，夏华祥在驻地酒店吃的是自助餐。但今年实行了分时就餐制，代表、委员先吃，工作人员后吃，两者间隔半小时。

刚一走进餐厅，夏华祥就从服务员手中领到了一只一次性手套，这是为避免多人同时接触勺柄准备的。餐厅里8-10人的大圆桌也不见了，换成了4-6人的小餐桌。“取餐时人还是不少，但大家都比较注意，没有聚到一起。”夏华祥说。

与四川省不同，湖北省黄石市“两会”期间，大部分代表、委员没有入住统一酒店。为避免人员聚集，黄石原则上只安排由其代管的大冶市、阳新县代表、委员集中住宿，集中住宿的人员只能在房间就餐。

“不过因为代表、委员们住得比较分散，我们设计了7条前往会场的乘车路线，尽可能让他们统一乘车。”黄石市人大常委会的一名工作人员说，如果住在城区的人员离会场很远、有实际困难，也可解决住宿问题。

一旦入住会议酒店，许多地方会对代表、委员进行封闭管理，原则上不能外出，开会则由大巴统一接送。会场上，大家要全程佩戴口罩，四川省“两会”现场还增设了红外线体温测量仪。

议程：不能减少，只能压缩

按惯例，每年一二月是各地“两会”集中召开的时段。今年受新冠肺炎疫情影响，那些原定于1月下旬及之后召开的地方“两会”普遍延后，自3月底开始，山西、广西、浙江、青海等地的“两会”陆续重启。

据湖北省黄石市人大常委会工作人员夏娟（化名）介绍，黄石原定于2月5日-9日召开十四届人大五次会议。但1月28日，市人大常委会决定推迟会议时间。

5月初，湖北省的突发公共卫生应急响应从Ⅰ级降到了Ⅱ级，黄石仅剩的1例无症状感染者也解除了医学观察。经黄石市委研究并向湖北省委上报，黄石重新确定了市人民代表大会的召开时间：5月11日-13日，一共两天半。

原本5天的会议被压缩了近一半，如何在符合法定程序的前提下挤出时间，是黄石市人大常委会首先考虑的问题。夏娟说，会议程序是有法律规定的，议程不能减少，只能压缩。

依据《地方人大组织法》，县级以上各地各级人民代表大会的主要工作包括听取和审查政府、人大常委会、法院、检察院的工作报告，审查和批准财政预算、决算，选举同级省、市、县领导和上一级人民代表大会代表等。这些都是不能省略的步骤。

比如2019年的黄石市人民代表大会，市长在开幕会上作了政府工作报告，人大常委会、市中级法院、市检察院在第二次全体会议上做了报告，各花了半天时间。今年为了节省时间，人大常委会、法院、检察院的工作报告被提前到了开幕会上，原本用来听取三份报告的时间就省出来了。

5月11日上午，黄石市第十四届人民代表大会第五次会议在磁湖剧院开幕。 图片/黄石人大官网

据人民网(603000,股吧)报道，5月10日-12日召开的云南省人民代表大会上，省政府、省人大常委会、省“两院”只进行了简要的口头工作报告。对于法律没有明确规定必须听取的其他报告，则以书面形式送到了代表们手中。

在马亮看来，除了法律上的要求外，议程是否可以减少、调整，要看这些程序是否属于“大家聚在一起才可以进行的”。比如投票、表决、讨论等环节，代表、委员必须处在同一场合，就不能删减；相反，看报告、看预算决算之类的程序，可以在会场外单独完成，“这种就可以省略，不用花时间在会议现场看了。”

忻州市政协会议是在4月21日召开的，会期从往年的4天压缩到了3天。

王志刚说，以往的会议上，委员们会就各自关心的问题提出观点和建议，也就是做议政发言。今年情况特殊，议政发言变成了书面报告，会议召开前一天，这些书面报告和会议资料一起发到了参会委员的手中。

控制时间：拣干货，挑重点

除了议程的变化，控制每场会议的时间是另一重点。

据王志刚介绍，从2012年“八项规定”起，忻州“两会”的时间整体呈缩短趋势。到了今年，尽量开短会、少说空话套话，成了所有人的共识。

在各职能机构工作报告体量未变的情况下，要想控制发言时长，宣读报告的发言人就要拣干货、挑重点。

比如，5月9日的四川省十三届人民代表大会三次会议开幕会上，四川省省长尹力作了政府工工作报告。报告主要包括新冠肺炎疫情防控、2019年政府工作、2020年目标任务、2020年重点工作安排、加强政府自身建设等5个方面，全文1.6万余字，尹力的口头发言却只有约50分钟。

其中，尹力用大约10分钟宣读了与疫情防控相关的内容，这部分在报告中只有1700字，占比约10%。他还花了大约5分钟谈2020年目标任务，报告中的相关文字只有1100字。

实际上，报告全文中篇幅最多的是2019年政府工作、2020年重点工作安排，占比分别为1/3、1/2。但尹力只对上述内容做了简述。约5000字的2019年政府工作被浓缩成了大约750字的讲话，用时约5分钟；约7500字的2020年重点工作安排被浓缩到了3850字，篇幅缩短近一半。

四川省省长尹力作政府工工作报告。图片/四川卫视视频截图

不仅在四川，其他地方“两会”上，领导们的发言时间都在缩短。忻州市政协开幕会上，市政协主席作的政协常委会工作报告、政协副主席作的提案工作情况报告，总共花了不到一小时；法院、检察院的工作报告时间更短，每个不到半小时。据《湖北日报》报道，黄石市市长在市人大会议开幕会上作的政府工作报告时长只有28分钟，被网友们称为“史上最短工作报告”。

当然，也有不能压缩的时间。多名受访者表示，人大、政协的开幕会、闭幕会的议程不能省略；各项选举的时间不能压缩；政府工作报告必须留足讨论时间；投票前也需要足够的时间酝酿。在夏娟看来，要想保证一次地市级人大会议完整召开，现在的两天半时长已经接近“底线”。

而为了让会议更紧凑，一些地方会在晚间安排常委会会议、主席团会议、提案审查会等小规模会议。这在以往不太多见。

四川省政协委员任静就参加过这样的会议。一天晚上，他和30多名委员在驻地酒店的会议室里，讨论并学习政协文件。大家戴着口罩，每两人之间会间隔一个空位。会议持续了大约40分钟，任静在4天的会期中只参加过这一次晚上的会议。

四川省政协委员蒋方（化名）是一名企业家，政协之外的日常工作相当忙碌。前两年参加省政协会议，会期都在一周左右，他在时间上有些不方便。今年会议时间明显缩短，“我们都觉得会议的效率变高了，所以委员们的工作也要更加高效才行。”蒋方说。

减少人员列席，增设视频会场

与往年相比，今年地方“两会”的另一特点是列席人员减少。

依据《地方人大组织法》，可以列席地方人民代表大会的成员包括：县级以上的地方各级政府组成人员、法院院长、检察院检察长、乡级政府领导人员；县级以上的其他有关机关、团体负责人；本级人大的上一级人大代表等。同级政协委员为了履行政治协商、民主监督、参政议政职能，也要列席。

但在今年的四川省人民代表大会中，省政府参事、省内中级法院院长、地市级检察院检察长、省管大型国有企业负责人等，均不再列席。此外，原定旁听第一次全体会议的15名公民代表，也不再旁听。

在广东省韶关市，2019年的人民代表大会共列席、邀请列席了11类人员，同时有社会人士旁听。今年，列席人员缩减到3类，旁听席取消。

但在许多地方，这些没有出现在会议现场的列席人员，依然可以通过网络直播、视频会议等形式了解会议内容，比如湖北黄石。

夏娟告诉新京报记者，往年的黄石市人民代表大会只有一个主会场，市政协委员、市政府负责人等均在主会场列席参会。今年，黄石设置了两个直播分会场——市政协委员在驻地酒店看直播，市政府负责人在政府会议室看直播。夏娟估计，包括市政协委员、市政府人员、市人大老干部等在内，主会场减少的列席人员近百人。

除了视频列席，一些地方的代表、委员还可以视频参会。

据王志刚介绍，忻州市的353名政协委员中，今年有195人在市区主会场参会，其余委员在各区县的15个分会场就近参加视频会议。

忻州市人大也有类似安排。在忻州市区的人大主会场内，主席台两侧悬挂了两块电子屏。一块实时显示主会场场景，一块被分割成了小屏幕，分别对应着15个分会场，每个小屏幕的右上角附有深蓝色的分会场名称。从屏幕里看，无论主会场还是分会场，代表们都是身着西装，戴着淡蓝色一次性口罩。

对此，山西省吕梁市的一名人大代表曾对《南方周末》表示，参加视频会议时，代表们更注意自身形象了。“之前大会大家分开坐，也不知道谁是哪里的，现在通过视频直播，每个分会场都代表各地的形象，我们都坐得好好的，保证画面效果。”

“这么大规模、大范围的视频会议，大家都是第一次经历。”王志刚说，作为组织者，他们要想办法保障各会场的音频、视频信号。据新华社报道，一家通信运营商为忻州市“两会”开设了广域网专线，此外还安排了100多名技术人员，在各会场提供全程技术服务。

即便如此，忻州市政协还是为可能发生的意外做好了预案，万一专线出了问题，各会场还可以通过微信、电话进行连线。在王志刚看来，就算会场的视频信号短暂消失，也不会影响代表、委员们开会。“他们都拿到了纸质的报告材料，没信号也可以继续讨论。”

忻州市的人大代表进行举手表决。图片/忻州人大官网

不过，主会场、分会场的设置，让忻州市的一些县委书记“更忙了”——这些县委书记由市领导兼任，同时也在市人大常委会或市政协任职。在主会场参加完开幕会后，他们还要赶回分会场参加后续会议。王志刚说，忻州市下辖14个县（市、区），离市区最远的县城，走高速需要两个多小时。

另一方面，主会场、分会场的划分，让投票选举、投票表决更加复杂。

选举时，主会场和分会场要同时清点到会人数、同时发票、同时回收选票，所有选票都要送回主会场，统一计票。投票表决方面，忻州市政协以往使用投票器，今年改成了举手表决。各会场的投票、计票环节都会视频实时直播，每个人有没有举手、赞成还是反对，一目了然。

议题：疫情防控与经济复苏

多名受访代表、委员表示，与往年相比，今年的地方“两会”新增了不少与疫情或公共卫生相关的议题。

比如在四川省达州市人民代表大会上，来自医药界的代表甘国菊针对疫情初期的防护物资短缺问题提出了建议，希望相关政府部门能从品种、质量、数量等方面加强医用物资的应急储备，将其纳入年终目标考核范畴。

陕西省西安市政协委员、市第四医院副院长李建平则提出，新冠疫情暴露了疾控体系的建设短板，应该尽快制定《西安市突发公共卫生事件应急处置条例》，提高依法处置突发公共卫生事件的效能；同时，还应建立由相关部门和专家学者等组成的统一领导、权责匹配、权威高效的公共卫生应急指挥体系。

在黄石市人民代表大会上，一名在乡镇工作的人大代表也提出，要加强疫情防控下基层医疗卫生服务能力建设。

同样的趋势，已在即将召开的全国“两会”崭露头角。

5月9日，国新办新闻发言人袭艳春表示，疫情防控期间，许多全国人大代表、政协委员结合各自领域和防控一线的经验，提出了与健全完善公共卫生体系等相关的建议和提案400余件。

马亮分析，这些与疫情相关的议题可能包含两方面内容：短期来讲，或与公共卫生领域、疾控领域如何“弥补短板”有关；长期来说，会涉及如何提升整个国家的应急管理能力。

在夏华祥看来，虽然今年以来，大家对公共卫生领域的关注更多了，但整体而言，经济发展和扶贫工作仍是地方“两会”的重点。“像复工复产、恢复经济社会活动，这些也跟疫情相关。如果企业不能复工或者不存在了，普通劳动者拿什么生存？如果不创造财富，那老百姓(603883,股吧)的钱从哪里来？”

四川省的一名政协委员也对新京报记者表示，当下的工作重点不仅是疫情防控，也要尽快转入正常生产。对四川而言，第三产业原本发展势头良好，但在疫情期间受到影响。“我们今年的目标是经济增幅比全国水平略高。”这名委员说。