如何应对美国滥诉？中国的对等反制要来了

编者按：近期，新冠肺炎仍在全球蔓延，以美国一些政客为首的国际人士，要求就疫情源头对中国开展调查，编造病毒源头阴谋论，甚至借疫情对中国发起所谓“追债”“索赔”。

目前来看，这些诉讼全属没有事实基础、没有法律依据、没有国际先例的“三无产品”（中国国务委员兼外长王毅24日语）。学者判断，美国法院若有最基本的理性和公正，应该会驳回原告起诉。若美国法院强行管辖并作出不利判决，我国可以主张豁免。

但美国若用政治手段修改《外国主权豁免法》强行执行，我们应该怎样对等反制？今天，据中央政法委长安剑消息，北京团35名以上人大代表联署建议尽快制定符合我国国情的外国国家豁免法，这样我国法院可以对外国国家及其财产行使管辖权甚至强制执行，对美国的霸权主义行为形成反制。长期看，采取限制豁免原则也将展示中国政府负责任的态度，为我国新一轮对外开放助力。

超35人联署议案

尽快制定中国的《外国国家豁免法》

全国人大代表、北京市社会科学院法学所研究员马一德26日在接受记者采访时表示，建议尽快制定符合我国国情的外国国家豁免法，平等保护我国国民和外国投资者合法权益，同时对等反制美国等以新冠肺炎疫情向中国提出的恶意指控。

马一德解释说，随着国际交往和全球化进程逐步深入，国家直接参与国际经贸活动日益频繁，各国国家及其政府在他国被起诉情况越来越多。但我国在立法层面尚未制定专门性法律。遵循外国国家及其财产绝对豁免的一般原则，我国当事人难以在国内法院对他国提起诉讼主张权益，我国法院在处理国家豁免问题的案件时也无法可依。

但在全球范围内，美国、加拿大、英国以及欧盟各国等采取的是限制豁免原则，外国国家及其财产在诉讼中并非绝对地享有豁免权而应视其行使职能而定，大多数国家针对外国国家及其财产在国内起诉与被诉的情形也制定了专门的法律。

“实行限制豁免原则已经成为国际立法的趋势，实践中不乏我国及地方政府在美国等国被起诉的案例。”

他表示，立法缺失造成我国当事人权益无法通过国内司法机关获得救济，我国政府却作为被告在外国法院被频频起诉，这远远落后于我国对外交往的实际需求，导致在国际交往中处于劣势地位。

这一问题在此次疫情中尤为凸显，为我们尽快完善立法敲响了警钟。

伴随着新冠肺炎疫情在各国的相继暴发，以美国为首的部分国家为了转嫁本国政府防疫、控疫不力的责任，以中国传播、隐瞒疫情等借口公然对我国进行污名化，甚至一些国家的团体或个人依据美国的外国主权豁免法对我国政府和相关部门提起诉讼，这既是对国家及其财产豁免这一国际法原则的践踏，也是国际霸权与强权主义的体现，但同时凸显出我国制定外国国家豁免法的必要性、紧迫性。

他进一步说，伴随着“一带一路”合作、亚投行成立、中国加入SDR等历史转折性事件发生，中国的经济环境正在深刻融入全球化进程，我国关于国家豁免立法的空白和不确定性会让外国投资者担忧和迷茫。

在新形势下，建议重新对国家豁免问题进行审视，由绝对豁免原则转向国际主流的限制豁免原则，尽快制定符合我国国情的国家豁免法。

据了解，在当前错综复杂国际形势和疫情防控常态化背景下，这一建议一经提出就获得了代表们的理解、认同和支持，北京代表团代表中超过35人联名签署并提交该议案。该议案目前已被大会议案组接收并分送有关专门委员会研究。

马一德说：“我们在坚持国家主权豁免原则下，加快制定外国国家豁免法，现实背景下可以支持我国当事人就他国的侵害行为主张权益，我国法院可以对外国国家及其财产行使管辖权甚至强制执行，直接对美国责任转嫁、霸权主义行为形成反制。长远来看，采取限制豁免原则将向外国投资者展示中国政府负责任的态度，为保护其投资提供稳定预期，助力我国新一轮对外开放、‘一带一路’倡议深化发展。”

什么是外国国家豁免法？

国家豁免权是任何国家根据国家主权原则享有的固有权利。自1648年威斯特伐利亚体制确立以来，人类社会的政治生活呈现“个人—国家”与“国家—国际社会”的双层分立模式。个人组成国家，国家则组成国际社会。个人封闭于国家疆域之内，通过组织本国政府来调整国内私人和公共事务，涉及私人利益的国际事项一般由政府通过外交手段以国家利益的形式处理。这种双层分立模式使得国内社会与国际社会处于分割状态。因此，在20世纪30年代以前，世界各国都认为，一个国家的行为，不论其性质如何，在其他国家都享有豁免权，除非该国明示放弃。

二战以后，随着交通和通信技术的突飞猛进，为了提高生产力，资金、技术、人才、能源和原材料等各种经济要素开始在世界范围内流动，以寻求最佳的资源组合方式。传统的双层分立模式发生了分化组合。国际社会日益直接面对私人主体，并受到私人活动带来的观念和价值冲击；国内社会更多地受到国际社会和其他国家活动的影响与制约。国家越来越注意发挥其经济功能、直接参与经济活动。为了保证国家与私人在进行民商事活动时遵守平等原则，一些国家开始主张把国家的活动分为主权行为与非主权行为，主权行为享有豁免权，非主权行为不再享有豁免权。正是在这种背景下，美国通过1976年《外国主权豁免法》及后续的不断修订，在承认国家享有豁免权的前提下，逐步确立了放弃（豁免）例外、反诉例外、商业例外、侵权例外、征收例外、执行仲裁裁决例外和恐怖主义例外等情形。此次新冠肺炎疫情相关的上述案件的原告主要以商业例外、侵权例外、恐怖主义例外、违反《禁止生化武器公约》为由请求美国法院对中国行使司法管辖权。但这些案件都不满足适用上述例外的条件。

相关案例图片来源：范晓晓. (0). 论中国制定《国家豁免法》的必要性. (Doctoral dissertation, 外交学院).

第一，商业例外是《外国主权豁免法》最常援引的例外。它规定：一个外国政府如果不是作为市场的管理者而是作为平等的私人主体参与交易，因该商业行为产生的纠纷不能享受司法管辖豁免。在这些案件中，中国防控新冠肺炎疫情的行为，显然是政府行为，没有任何商业性。加上原告与中国不存在任何基础性的商业关系，中国的抗疫行为与美国法院也没有最低限度的联系。根本就不存在适用商业例外的前提。

第二，《外国主权豁免法》对侵权例外的规定是：“因外国国家或其官员、雇员在其债权或雇佣范围内的侵权行为或不作为在美国造成的人身伤害、死亡或者财产在美国境内的损失，可以在美国法院向外国国家索赔。”美国国会的立法报告明确要求“侵权行为必须发生在美国境内”。总结美国法院的司法实践，尽管对侵权行为发生在美国境外的行为有时也构成侵权例外，但它主要适用于战争（武装冲突）、恐怖主义活动和酷刑等行为。对于发生在中国境内的防疫抗疫行为，显然不属于侵权例外的适用范围。

第三，关于恐怖主义例外，美国2016年《对恐怖主义资助者实行法律制裁法》规定：一个国家如果支持恐怖主义行为且导致美国有关人员的伤害，美国当事人可以在美国法院直接起诉这些支持恐怖主义的国家。因此，只有当他国政府资助恐怖行为导致美国公民受伤或者死亡时，才构成此等豁免例外。原告仅引用网上谣言主张中国“未能保护被禁止且非法的生化武器，对其意外泄露也未能提供充分保护”，显然没有任何事实根据。

第四，原告还引用《禁止生化武器公约》作为其法律根据。问题在于，美国已宣布退出了该公约，新冠病毒也并不属于该公约的适用对象，该公约第6条对缔约国之间的争端解决方法作了明确规定，私人当事人实际上无权直接引用国际条约的规定在国内法院主张权利。

中国制定国家豁免法的必要性

事实上，自80年代起，中国学术界对国家豁免法/主权豁免法就进行了不少研究，而在2013年外交学院范晓晓的硕士论文中，清晰论述了中国制定《国家豁免法》的必要性，原文如下。

图片来源：范晓晓. (0). 论中国制定《国家豁免法》的必要性. (Doctoral dissertation, 外交学院).

近来美国等国出现的有关新冠肺炎的对华滥诉，更加凸显出制定我国《国家豁免法》的必要性。

如果美国强行管辖并作出不利判决，我国可以主张豁免。而从长远计，批准《联合国国家及其财产管辖豁免公约》并出台我国的《国家豁免法》是一反制选择。

武汉大学国际法研究所教授肖永平4月30日在《光明日报》撰文指出，“我国可以借批准该公约加快国内立法，明确一些豁免例外情形，如规定外国因违反国际法取得我国财产的行为在中国不享有豁免，使中国企业和公民有机会在中国法院行使诉权，为我国采取法律对抗措施提供法律依据。

本文综合自中央政法委长安剑、光明日报等