【研究】“扶贫”政策执行中的瞄准机制研究 ——以湖北省恩施土家族苗族自治州为例

内容摘要：科学合理的扶贫瞄准机制对于提升扶贫效果具有重要的意义。本文以恩施州为样本，沿着“发现问题—探究问题—解决问题”的思路对扶贫瞄准政策在恩施州的贯彻实施情况进行了梳理，重点对影响扶贫瞄准绩效的有关因素进行了比较深入地剖析。并从探索建立“自下而上”的识别模式、完善科学识别指标体系、统筹管理各种帮扶资源、加强扶贫一线工作队伍建设等方面对完善精准扶贫扶贫对象瞄准的程序设计和配套制度安排提出建议。

关键词：精准扶贫；瞄准机制；扶贫对象瞄准；扶贫资源投放瞄准

01

研究背景

目标瞄准一直是社会政策研究的重要内容。对于瞄准问题的反思，始终贯穿于人们讨论福利制度的普惠性和选择性的全过程。2008年的全球金融危机爆发以来，各国经济发展速度都受到影响，包含发达国家在内的大部分国家和地区先后对国际援助与贫困扶持的专项资金投放加以控制和缩减；即便在中国这样始终高度重视扶贫、长期持续增加扶贫投入的国家，减贫效益递减问题也日益突出，这引起了国家和国际层面的重视，世界银行行长金永吉甚至呼吁采取必要的行动来“扭转减贫速率放缓的弧线”。

为进一步帮助贫困群众脱贫致富，党的十八大以来，党中央、国务院提出精准扶贫要求，推动中国扶贫战略实现重大转变。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念，指出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标” 。在习近平精准扶贫思想指引下，我国精准扶贫实践不断深入推进。2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出以建立精准扶贫工作机制为核心的六项机制创新和十项重点工作；围绕该文件，国务院扶贫开发领导小组办公室和中央农办等7部门，在2014年5月联合发布《建立精准扶贫工作机制实施方案》，提出实现扶贫到村到户的目标，要求在扶贫工作中实行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核；2014年4月，国务院扶贫开发领导小组办公室下发《扶贫开发建档立卡工作方案》，详细说明识别贫困村贫困户的统一标准和规范方法，并提供建档立卡的参考文本；2015年11月，中共中央通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，精准扶贫要实现扶持对象精准、资金使用精准、项目安排精准、因村派人精准、措施到户精准、脱贫成效精准。

精准扶贫是我国扶贫方略的重大调整，解决了扶贫工作中长期存在的扶贫对象模糊问题，使扶贫措施针对性更强，扶贫资源利用效率更高。从2013年底开始，在中央有关部门的统一部署下，各地全面开展贫困识别和建档立卡活动，全国共识别出贫困村12.8万个，贫困人口8862万人 。目前，这些贫困村和贫困人口已全部建档立卡，未来扶贫工作对象更加明晰，扶贫措施更有针对性。但是，需要引起注意的是，我们在推进精准扶贫过程中仍然面临着很多这样、那样的问题，这些问题分布在对象识别、项目安排、资金使用等各个环节中，而其中，扶贫瞄准毫无疑问仍是首要难题，无论是贫困对象的识别瞄准，还是扶贫资源的投放瞄准，?“脱靶”现象仍然比较突出。只有切实破解这些难题，提高扶贫瞄准质效，才能打通阻碍精准扶贫的“最后一公里”，进而为如期完成脱贫攻坚历史重任奠定基础。这样的时代背景下，扶贫瞄准研究的重要性日益凸显，怎样通过科学的扶贫瞄准机制，准确地识别出贫困人口，准确的识别出贫困人口的脱贫需求，进而将扶贫资源与其需求有效对接，提高扶贫瞄准绩效，得到越来越多的关注。

具体到恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）而言，恩施州作为湖北省唯一的少数民族自治州，由于境内山峦叠嶂、河谷交错、沟壑纵横、高差悬殊、交通不便、信息闭塞等原因，全州的建设和发展一直相对滞后，是典型的“老、少、边、山、穷”地区，是湖北省唯一的一个享受西部大开发政策的地区，是湖北省唯一所有县市均为国家级贫困县市的自治州，所辖8县市均为国家级贫困县市。可以说，恩施州一直是国家扶贫工作的主战场。截至2013年底，恩施州农村贫困人口还有129.9万人，贫困发生率为45.44%（当年末，全州总人口405.42万人，其中：城镇人口119.56万人，农村人口285.86万人） ，精准扶贫阶段下的脱贫攻坚任务仍然十分艰巨。因此，选取恩施州作为研究样本，无论是对于分析扶贫瞄准政策的历史变迁，还是对于探究扶贫瞄准现行政策的实施效果，都具有十分便利的条件。

综上，以恩施州为样本，对我国扶贫瞄准问题进行深度研究，既具有一定的理论意义，又具有重大的现实意义。一方面，可以补充扶贫瞄准中有关理论的不足，丰富国家治理理论、增强国内外贫困理论对话；另一方面，可以推进扶贫瞄准政策的改进和创新，对于国家精准扶贫政策的完善具有重要的参考价值，对于切实解决“扶真贫”、“真扶贫”的问题，推动贫困地区的区域发展和脱贫攻坚具有重要的现实意义。

02

研究综述

（一）国外研究现状

社会政策的瞄准精度，在全球范围内都是一个极富挑战性的问题。国外对于瞄准问题的研究，一直贯穿于社会政策尤其是社会福利制度普惠性和选择性问题的全过程。,尽管社会政策的涵盖范围较之扶贫政策更为宽泛，Paul Spicker（2005）等也指出“对社会政策瞄准机制的评估不应仅仅局限于反贫困效应”，但是Fan＆Habibov（2008）等绝大多数研究者仍主张在贫困研究和反贫困效应中使用瞄准偏差概念。梳理国际学术界关于社会政策瞄准偏差的研究，对推进国内对扶贫瞄准问题的分析具有十分重要的意义。总体而言，国际上在开展社会政策瞄准偏差研究的过程中，逐步形成了技术视角、政治视角与文化视角等三大视角。

1.技术视角

社会政策瞄准偏差研究的技术分析视角将研究锁定在瞄准机制及其可行性的范围内，认为任何一种作为“纯净模型”的技术路线图与复杂的现实环境相遇时，其瞄准效率就会大打折扣。瞄准机制简约化和通用性的内在要求与社会环境复杂多样的现实状况之间的矛盾导致了瞄准偏差的出现。就贫困对象的瞄准而言，尽管Surender & Walker（2013）等多数研究者都认同“以家什调查为基础的个体瞄准机制能够更好地识别贫困者与非贫困者，社会救助需要以严格的家什调查为前提，但是这项前提条件在发展中国家的语境中往往难以满足”。Tabor（2002）指出，在发展中国家的农村，“绝大多数居民的收入来源是农业生产的不确定性产出和非正规就业的不稳定收入，这两方面的收入往往很难被社会救助执行部门准确监测”。Vadapalli(2009)也认为，贫困群体及贫困地区的多元性、家庭收入核算的难易程度以及核查内容的多样化等复杂的客观环境因素在面对统一、简约的目标定位机制时，必然会出现不同程度的政策偏差。

2.政治视角

Paul Pierson（2001）指出，国家福利资源配置从来都“是一个充满政治的过程，包括政党政治、政府层级分化与博弈、利益群体、基层治理结构在内的多种政治因素会同时影响政策制定和政策实施”。任何政策的出台都可能是某种政治博弈的结果。Besley T（1990）认为，“个体对政策/政府的态度取决于政策给他带来的益处，而政策是否能够顺利并持续地实施也受制于不同政治团体对此的反应”。因此，一个瞄准较好的扶贫政策能增加贫困群体对政策政府的支持，这些支持反过来又会确保政策的继续实施。

3.文化视角

扶贫瞄准研究的文化视角将研究锁定在贫困者及非贫困者对接受公共福利的主观感受及其后果。Chambers（1983）认为，“用参与式方法进行的贫困瞄准能够增强穷人对项目的归属感和主人翁意识，进而确保扶贫项目的可持续性，然而这种有限的归属感不能根除社会对穷人的排斥，也无法避免受益群体对外部的扶贫资源产生依赖”。有研究指出，无论采用什么方法，贫困瞄准通常难免在社会文化层面带来两种不良结果：一是贫困群体的污名化；二是对扶贫对象的负向激励。二者之间存在一定的相互抑制关系。在某些情境下，为了使真正的穷人受益并且避免他们对扶贫资源产生依赖，政策制定者就会采取严格的资格审查，造成贫困群体的污名化。另一方面，若是为了照顾扶贫对象的自尊，模糊贫困和非贫困群体之间的界线，往往又会增加福利依赖。???

（二）国内研究现状

国内学者对扶贫瞄准问题的研究与我国三十多年的扶贫实践始终相辅相成。农业经济问题的学者最先开始对中国扶贫瞄准问题进行关注，大多采用农村经济?学或发展经济学的学科视角，内容涉及贫困测量、贫困成因和政策分析等，积累了广泛的研究成果。后来，社会学、人类学、政治学等学科的学者陆续加入到扶贫瞄准问题的研究中来，丰富了扶贫瞄准研究的广度和深度。对扶贫瞄准问题研究的多学科参与产生了许多优秀成果，这些旨在通过科学视角来发现、分析和解释扶贫瞄准问题的研究，主要有以下两种视角：

1.将扶贫瞄准对象作为分析目标

不少学者对于区域性瞄准进行了深入了剖析，指出了区域性瞄准所存在的弊端，并提出“扶贫到户”的必要性与现实性。李小云、左停、叶敬忠（2004），吴国宝（2004），李文、汪三贵（2004）等指出，瞄准到区域导致了地方政府权力过大，他们会出于区域发展的需要而把扶贫资金挪作他用。李实、岳希明（2004）从城乡收入差距数据入手，分析指出2001年的贫困县选拔与1993年贫困县指定的精准上有了相当大的改善；但从总体上来看，扶贫资金对当地经济建设的发展与贫困县人均纯收入的增加不成正比；更无数据可以显示贫困人口较非贫困人口有更多的机会得到扶贫资金投入。都阳、蔡昉（2005）通过宏观数据的分析发现中国农村贫困的性质发生了根本性转变，提出扶贫政策也需要进行战略性调整，需要从瞄准区域的政策向瞄准个体的政策转化，在这一过程中，建立和完善农村的社会保障体系。洪名勇（2009）指出了以县作为扶贫瞄准对象在瞄准精度上存在着严重偏差，就扶贫资金的使用效率，对于贫困地区整体上是有效的，但对贫困人口而言并不是很有效。

2.对扶贫资源投放瞄准加以研究

蔡昉、都阳、陈凡（2001）等研究者通过对扶贫资金使用的成果进行回归指数分析并指出，扶贫资金促进了贫困区域经济的增进，但在使用过程中存在轻农重工的现象，规划性的资金投入造就了扭曲性的资金投入结构。李棉管（2007）以Ｊ县为案例，认为扶贫瞄准偏差主要是由扶贫领域内的高层政府、基层政府、扶贫代理人和农民这四个主体之间相互博弈而造成的。陈杰（2007）试图通过对农村扶贫资金的使用效率入手，揭露我国扶贫资金在传递过程的耗损。张全红（2011）通过向量回归模型分析指出，扶贫资金对农村贫困人口的脱贫只存在短期的促进作用。刘静（2016）基于我国扶贫开发面临的援助困境、公共受托经济责任理论和公共管理理论阐述了扶贫开发资金监控对国家审计的内在需求，从关注绩效、扩展审计内容、充分利用大数据等七个方面提出完善扶贫资金审计的对策建议。

3. 从扶贫瞄准机制构成要素来研究

翟振芳（2008）就从扶贫瞄准的主体、对象、内容、依据、表现形式等诸多要素来分析和总结我国扶贫瞄准机制出现的问题与原因，并提出了建立动态的扶贫瞄准目标识别系统和科学分类的瞄准体系的建议。郑光梁、纪占武（2007）认为瞄准机制是在扶贫中形成的动态的贫困人口识别机制，以使扶贫项目瞄准脱贫目标，使扶贫资金直接指向最贫穷的人的扶贫制度安排。吴雄周、丁建军（2012）提出扶贫瞄准的转变由扶贫瞄准成本和扶贫瞄准收益两者决定。唐丽霞、罗江月、李小云（2015）随着扶贫瞄准的不断精确扶贫开发的难度也在不断增加，在精准扶贫中实施中必须考虑技术、人力、资金、坏境各个方面的因素才能达到预期的扶贫效果。

综合上述国内外文献的研究发现，学者从不同角度对扶贫瞄准的相关问题进行相应地研究，并取得了丰硕的成果，也给本研究的开展奠定了良好的基础。但已有关于扶贫瞄准问题的研究大多聚焦于扶贫对象瞄准，大多聚焦于精准识别，且在绝大多数情况下使用定量方式来评估扶贫对象的瞄准数量与漏出数量的占比情况，只能在广义上获取扶贫对象的瞄准情况，且实际操作过程中受抽样误差等因素影响，导致结论的精准性尚有欠缺。而部分定性分析尽管对导致扶贫瞄准出现误差的因素进行深入剖析，但在解决方案方面尚未加以研究。另一方面，精准扶贫制度随国情的变化不断趋于健全，扶贫对象瞄准的发展亦是今非昔比，对各个贫困地区的人情扶与关系扶的现象加以监管并具有显著成效，然而现阶段对探索还是局限于导致人情扶与关系扶出现因素方面，在扶贫对象瞄准的演变尚未加以探索。这些不足给本文留下了大量的研究空间，同时也是本文研究的主要方向。

本文通过“发现问题—探究问题—解决问题”的结构加以分析，首先，搜集、研读国内外发表的扶贫瞄准方面的学术期刊、论文研究、专家著作等理论资料，深入了解我国农村扶贫瞄准工作的开展实际，分析总结包括国家部委、湖北省以及恩施自治州在内的扶贫项目数据资料，从而保障对扶贫政策体系尤其是扶贫瞄准政策有精准的把握。其次，采取实地考察的方式，通过实地入户走访、调查研究等方式，深入了解、验证扶贫瞄准政策体系在地方的实施过程、实施效果，进而找出扶贫瞄准绩效的影响因素，找准扶贫瞄准政策实施的短板。再次，运用公平正义分析及公共政策实施分析等相关理论加以研究，进行归纳总结，提出具有针对性的解决措施，为精准扶贫背景下的瞄准偏离问题的解决提供借鉴。

03

影响恩施州扶贫瞄准的因素分析

公共政策执行是公共政策方案被采纳以后，把政策内容转变为现实的过程。只有政策得到了有效执行，政策目标才能够实现，政策问题才能得以解决；作为精准扶贫政策体系的重要组成部分，只有扶贫瞄准政策得到了有效执行，精准脱贫的政策目标才能够实现，贫困群众的生存困境才能得到切实改善。调研发现，扶贫瞄准政策自身因素的影响、扶贫瞄准政策执行主体的效能、扶贫瞄准政策执行环境的制约、扶贫瞄准政策目标群体的反馈等四项因素，深刻影响了扶贫瞄准政策的实施效果。

（一）扶贫瞄准政策自身因素的影响

政策的贯彻落实情况，与政策自身的科学性、合理性、明确性、稳定性有着直接关系。在精准扶贫时代，扶贫瞄准政策自身的合理性、明晰性、协调性对于精准瞄准目标的实现也有十分重要的影响。在精准扶贫政策体系中，关于扶贫瞄准的政策参照大多数为2014年国务院扶贫办公室所颁布实施的《扶贫开发建档立卡工作方案》（国开办发〔2014〕24号）、湖北省人民政府扶贫办与2014年所颁布实施的《湖北省农村扶贫开发建档立卡工作方案》（鄂政扶发〔2014〕13号）。

在此基础上，恩施州结合本地实际，在总结前期恩施市龙凤镇综合扶贫改革试点建档立卡做法基础上，研究制定了《恩施州农村扶贫开发建档立卡工作方案》；各县市结合国家、省、州《建档立卡工作方案》和县市实际，又分别制定了县市《建档立卡工作实施方案》。通过对全州所有农户全面普查，采集相关贫困因子，采用百分制权重计分办法，从人口情况、居住环境、负担状况、经济基础四个方面对农户贫困程度进行具体测量，并结合村级民主评议，采用“客观计分加民主评议”的方式对农户进行综合量分；最终对照指导规模控制数，采用“划线定贫”的方式，由高到低确定贫困户名单。在贫困村的确定上，恩施州也采取了类似的办法。下面结合该政策的几项关键因素就其对扶贫瞄准的影响进行逐一分析。

1.贫困标准线的“绝对化”与事实识别标准“模糊化”现象并存

2014年4月，国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》时明确规定“以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准” 。以后，国家对贫困线标准进行了多次调整，如2014年为2899 元、2015年为3072元、2016年为3255 元、2017年为3449元，但历次调整均以2010年2300元不变价为基准。2014年4月，湖北省人民政府扶贫开发办公室在《湖北省农村扶贫开发建档立卡工作方案》中也明确将国家农村扶贫标准作为我省扶贫对象的识别标准” ?。恩施州由于全域贫困，经济发展落后，在精准识别过程中也并未提高标准，而是直接采用国家农村扶贫标准作为依据。

根据这一政策标准，家庭年人均纯收入低于2736 元是认定为贫困户的必要条件；只有家庭年人均纯收入低于2736 元的农户，才能进入农户申请、村民代表评议、村委会和驻村工作队核实、村公示、乡镇初审、县市审核的“六步走”识别程序，才有可能认定为贫困户。需要注意的是，确立贫困线标准虽然提高了贫困户认定的可操作性，但简约的政策标准在复杂的社会现实面前难免有“绝对化”之嫌，不可避免出现“将那些处于贫困线上的但确实又需要帮扶的村民排除在扶贫对象之外”的情况。特别是对于那些家庭人均纯收入在2736元左右的农户而言，入户调查的任何主客观因素都可能对其能否成为贫困户产生“致命影响”：例如农田亩产量的高低、务工收多的多寡、甚至多统计一件农产品(000061,股吧)或少统计一株农作物都可能对其人均经济收益能否超出2736元造成影响，都会制约其能否成为贫困户、享受扶贫帮扶资源。

在贫困线标准过于“绝对化”的同时，事实识别标准的“模糊化”现象更加不容忽视。2015年10月“广西马山扶贫事件”爆发后，国家在全国范围内对建档立卡贫困户中的“四类人员”（指财政供养人员、购买商品房、有小汽车、登记为个体工商户或私营企业主）进行了专项清理；恩施州按照国家、省的要求，在全州组织开展了建档立卡“回头看”工作，在此阶段共核实剔除不符合识别条件的“硬伤户”7千余户、2万余人。可以说，2015年后，“四类人员”成为贫困识别的前置条件，“一有、两不愁、三保障（‘一有’就是贫困人口有稳定的收入来源，人均可支配收入水平超过同期国家扶贫标准；‘两不愁’就是不愁吃、不愁穿；‘三保障’就是义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障）”成为了事实上的识别标准。

需要引起警惕的是，由于“两不愁三保障”这一标准过于模糊，一是?“两不愁”不好界定，二是对“三保障”理解各异，以致各地在执行过程中理解不一、执行各异，纷纷做出对自己有利的解释。鉴于纪检监察部门在“四类人员”专项清理过程中就识别不精准问题进行了严肃的追责问责，有些地方为了避免干部被追责，将“四类人员”核查扩大到了其他需要核实的情形，或着对“四类人员”进行了最严厉的把关，可能导致一些贫困人口被错误剔除。

恩施州在开展建档立卡“回头看”工作中过程中，一度出现贫困人口总体规模大幅缩减的情形，也就是贫困人口剔出去的多、纳进来的少，按照各县市初步上报的情况，全州贫困人口进出相抵之后将减少11万人，缩减比例达到10.5%，尤其是来凤县进出相抵之后减少3万人，缩减比例达到40.9%，几乎规模减半、全盘否定了2014年建档立卡识别认定工作 。究其原因，就在于基层干部对于追责问责的“应激反应”、“矫枉过正”：恩施州扶贫办在2015年12月下文明确只重点剔出5类“硬伤”对象以后，部分县还是严进宽出、人为增设门槛，把不该剔的剔出了贫困队伍、把能够纳进来的挡在了门外，把贫困标准定得比低保标准还严，只考虑应对上级检查绝对不出问题，不考虑扶贫开发的本质、贫困规模的延续性和军令状的严肃性，造成自我否定、自相矛盾。例如恩施市在建档立卡“回头看”过程中，将“四类人员”扩大、细化为9中情形：1.在城镇县市完成商品房的购买或在其他地区进行自建或购买住房的；2.家庭具备价值为五万元或超过五万元且能够进行正常使用的家用小汽车、自助购买的农机具的；3.在党政部门、企事业企业或国企获得固定工作且获取固定经济收益的；4.组建私营企业或进行个体经营的；5.持续性进行住房公积金、社保的缴纳，及养老金基数高的；6.现任村干部机器家属的；7.家庭成员中存在毫无缘由拒绝参与劳动的，不履行赡养职责的；存在赌博、吸毒、懒惰、家庭不和谐等现象之一的；8.家庭所承包生产的耕地常年荒芜或进行流转、委托或雇佣他人进行生产工作的；超过两年持续在外的；9.对其他人的质疑难以进行有效说明或群众举报其违背扶贫对象指标要求的。

此外，对于贫困农户帮扶需求的识别瞄准仍然较为粗疏，这给扶贫资源的精准投放增加了难度。“一有、两不愁、三保障”主要针对贫困户的瞄准，虽然其中蕴含有“因病致贫”、“因学致贫”、“缺乏劳动力”等致贫原因的判断，但用以测量帮扶需求的指标体系目前尚未真正建立。

2.贫困指标分解下的规模控制与政策目标要求“应纳尽纳”的冲突

任何社会政策的制定、实施都是一个政治过程，任何政策目标群体的确定、识别都必然受到政治过程的影响。在我国由政府主导的精准扶贫政策体系中，贫困农户的识别、扶贫资源的分配，必然与我国自上而下的治理框架密切相关。

在贫困户的瞄准上，国务院扶贫办《扶贫开发建档立卡工作方案》明确规定：“原则上以国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口规模8249万人为基数”、“采取规模控制，各省将贫困人口的评估审核逐步分配至行政村”、“通过县扶贫部门与乡镇政府部门的引导，根据所分配到的贫困人口数量，由农户进行自主申请，各村通过村民会议的方式进行公开选择，提交初选名单” 。通过该《方案》可以看出，地方的贫困人口规模是“自上而下”逐级分解的，贫困户的确定是在一定的数量限制区间里根据相应的评估指标、借助于相应的评估流程进行初步筛选并进行上报并由县市人民政府最终确认的。换言之，贫困户、贫困人口的总数并不完全是按照政策识别标准进行个体识别后的人数汇总，而是来自于来自于统计测算基础上的指标分解，来自于上级机关的比例“测算”。以恩施州为例，2014年4月国务院扶贫办在《扶贫开发建档立卡工作方案》中分解湖北省贫困人口指标323万人；同时，按照“省级统计数大于国家发布数的，可在国家发布数基础上上浮10%左右”的规定，湖北省将366万贫困人口指标分配到各市州，其中恩施州108万；恩施州再将108万指标分配到所辖8个县市；8个县市再分配到88个乡镇，729个贫困村?。

在这种瞄准机制下，各级“被分配”的贫困人口指标（数量）未必与实际的贫困人口规模一致；各地的贫困人口识别不再是按照既定标准的“应纳尽纳”，而是一定单位范围内（以村甚至组为单位）的相对贫困者成为贫困户。这就导致实践中会出现这样一种情况：同样贫困状况的农户，在A村可纳为贫困户，在B村则无法纳为贫困户；在贫困人口指标分配到组的情况下，甚至会出现本村同样贫困状况的农户，在A组可纳为贫困户，在B组则无法纳为贫困户这样的情形。对此，贫困农户意见很大。

需要特别指出的是，虽然在实际工作中，面对“规模指标”与“按农民家庭人均纯收入进行识别”二者的冲突时，基层工作人员往往不是将既定的识别标准放在第一位，而是服从行政指令优先满足规模控制；但“应纳尽纳”是精准扶贫政策的内在要求，是“精准扶贫,不落一人”的应有之义。在脱贫验收中，国家第三方评估将贫困发生率（指县域范围内乡村人口中实际上处于贫困状态的人口）、贫困户错退率（指县域范围内已脱贫的建档立卡贫困人口中实际上仍处于贫困状态的人口比例）、贫困户漏评率（指抽查村符合贫困识别标准但未纳入建档立卡的农村人口占该村未建档立卡的农村人口数的比例）以及群众对扶贫工作的满意度（简称“三率一度”）都作为主要考核指标，实行一票否决；贫困发生率高于调查样本的2%，错退率高于调查样本的2%，漏评率高于调查样本的1%，满意度低于90%，贫困区县就不能摘帽。其中，贫困户错退率、贫困户漏评率都是对扶贫瞄准的考核，如果不能实现既定标准的“应纳尽纳”，那么该县的脱贫攻坚工作将面临一票否决风险。

（二）扶贫瞄准政策执行主体的效能

公共政策目标的实现不但要求政策制定机构制定出正确的公共政策，同时立足于政策执行机关的贯彻落实。政策实施主体的力量调配、思想态度、能力素质、职业道德、运行机制等等，都会直接或间接地影响政策执行效果。在精准扶贫阶段，扶贫瞄准政策执行主体的效能始终是制约扶贫瞄准成效的关键因素。在扶贫瞄准政策的执行过程中，虽然各级各部门高度重视，中央、省、州、县各级定点帮扶单位广泛参与，高校、科研院所等第三方力量全面介入，但村干部和驻村工作队员始终是扶贫瞄准政策执行的中坚力量，始终是最重要的执行主体，其力量的强弱、素质的高低、彼此的协同等等对扶贫瞄准的准确率有着直接的影响。扶贫瞄准精准到人的高要求与执行主体力量薄弱的矛盾，始终制约着扶贫瞄准精度的提升。

在精准扶贫阶段，扶贫瞄准的基础工作主要是通过2014年的建档立卡完成的。以恩施州为例，虽然2014年建档立卡后，又历经了2015年的回头看、2016年的全面审计整改、2017年的纪委大数据监督和动态管理等多个阶段，但这些工作都只是对2014年建档立卡工作的补充、调整。然而，根据上级文件要求，恩施州整个建档立卡工作的实施，一共仅有半年时间。恩施州委、州政府在2014年4月底召开全州扶贫开发工作会议，部署开展精准扶贫、建档立卡工作；2014年10月底全州共识别出729个贫困村和108万贫困人口，并完成建卡到户到人、数据上报。而这些工作，是在半年时间内对全州2532个建制村、330多万农村人口进行全面摸底，然后通过普查、评议、录入、量分、公示等五个阶段完成的。

虽然时间如此之紧、任务如此之重，但建档立卡中最基础的识别瞄准工作，主要是由村组干部、临时聘用的大学生共同完成的；当然，在传统的重点贫困村，由于安排有驻村工作队，驻村工作队员也帮助完成了部分工作。如此薄弱的政策执行主体，本身就面临很多技术上的困难、问题。首先，村组干部的知识文化层次普遍偏低且并非完全脱产，根本没有足够的时间、精力、能力来掌握或落实识别瞄准的科学方法、标准程序；村组干部对贫困家庭的认定主要是“印象分”，主要是来自于平常工作的了解，主要是对相对贫困家庭的排序，而不是通过科学测算家庭人均纯收入来完成贫困瞄准，然后“应纳尽纳”。对于贫困农户致贫原因、帮扶需求的识别瞄准，也往往是根据其家庭情况直接“选填”，缺乏专业、深入的分析。其次，对于驻村工作队员而言，不但数量有限而且都有自己的本职工作，平时并不能全天候生活在村里，与村民打成一片，根本不能完全融入到村民的生活之中，对于驻点村的实际情况根本做不到全面了解；对于村干部与村内民众的民不可分的宗族、亲属、朋友关系，或由于长时间的生产劳动的过程中造成的个人、家庭或家族间的矛盾冲突，都难以进行分辨，而这部分因素又对扶贫瞄准的精度有着负面的影响。而临时聘用的大学生，很多根本没有农村生活经验，入户调查与群众的沟通往往存在困难，因此主要承担了一些卡片填写、数据录入等辅助性工作。

（三）扶贫瞄准政策执行环境的制约

公共政策执行是一个组织结构，也是一个演变过程，同时还是处于外部环境且与外部环境产生联系的工作系统；作为贯彻落实公共政策的前提条件，公共政策的发展环境也在方方面面对实施流程造成影响。在精准扶贫阶段，扶贫瞄准政策的执行同样深受外部环境的影响和制约。主要表现在人口基础数据的粗糙与贫困识别的精准要求的落差、扶贫资源全面整合的现实需求与扶贫资源部门分布的政策惯性之间的矛盾等方面。

1. 人口基础数据的粗糙与贫困识别的精准要求的落差

家庭是社会的基本细胞，是最基础的社会单元；贫困家庭的识别瞄准，是实施精准扶贫的前提，是精准扶贫最基础的工作。无论是农民家庭人均纯收入的测算，还是建档立卡的“整户识别”，?家庭或户都是基础瞄准单元，对家庭或户的准确界定都是前提条件。在精准扶贫政策实施过程中，对于家庭或户的界定，一般都是以行政机关的人口基础数据为准，然而，由于人口基础数据的粗糙，造成了很多矛盾，引发了诸多不满，增加了的瞄准难度。

首先，“拆户”、“分户”现象引发社会问题。2014年建档工作时，主要依据公安部门的户籍登记作为认定家庭或户的依据，户数的确定、家庭人口的构成都是以户籍登记为准。该方法虽然简单明了、可操作性强，但基层在落实中，发现“拆户”“分户”对于贫困户的认定有着非常重大的影响。尤其是很多农村老年家庭，虽然其本身有子女且有赡养能力，只是由于已“分家”、“分户”，在户籍登记中分为了两个家庭，在识别瞄准时也按两个家庭进行了认定；老年人由于年老体衰，劳动能力差、身体病痛多，家庭人均可支配收入较低，一般都被认定为了贫困人口，可以享受国家的扶贫资源。而未进行“分家”、“分户”，与子女共同生活在一起的老年人，或虽已“分家”但未“分户”的老年人，由于家庭成员中包含了劳动能力强、身体素质好的子女，家庭人均可支配收入较高，一般都没有认定为贫困人口，不能享受国家的扶贫资源。这在实践中引发了较为严重的社会问题，群众意见很大，有鼓励子女“分家”、“分户”、不赡养老人之嫌，在社会上形成了错误的价值导向，扶贫异化为“扶老”。

此外，我国基于历次人口普查分别有公安机关、卫计机关、统计机关等三种统计口径。公安机关的人口数据立足于户籍登记管理，卫计机关的人口数据立足于计生登记，统计机关的人口数据基于历次人口普查。不同机关出示的人口数据都有着显著差异，也难以区分那种数据的准确度更高，更适用于精准扶贫过程中对家庭或户的区分；无论选择哪个统计数据，在不同程度上都会出现数据的不精确。例如，恩施州扶贫办在鹤峰县太平镇调研时发现，镇派出所提供的数据是?3990户（12127人），而镇计生办提供的数据则是3782 户（11340人） 。

2.扶贫资源全面整合的现实需求与扶贫资源部门分布的政策惯性之间的矛盾

扶贫开发工作中，项目制背景下的扶贫资源部门化、分散化问题，一直是固有顽疾。部门主导的专项项目资金的使用更多地受制于部门专业标准的制约，而不是服从于扶贫瞄准机制，聚焦于贫困地区、贫困人口的脱贫需求。这个问题在精准扶贫阶段尤其明显，贫困问题多样性、脱贫措施灵活性与项目资金部门化、资金管理刚性化的矛盾尤其突出。

为有效解决扶贫资源部门化、分散化问题，2015年以来国家、省陆续出台了贫困县资金整合机制。2015年8月，湖北省人民政府办公厅印发《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》(鄂政办发〔2015〕63号)，在全国率先建立贫困县资金整合机制，明确整合的范围为：“以财政资金统筹为主体，引导金融资金和社会资金等多种资金的参与。统筹中央、省到县市的财政性资金、上级安排及本级安排，当年安排及结转资金、存量资金及增量资金，都要做到应统尽统” ??。2016年4月，国务院颁布实施的《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(国办发〔2016〕22号)，开展贫困县统筹整合财政资金用于精准扶贫试点，明确提出：“资金范围为各级财政部门所规划的用途在于推进农业生产效率的提升与保障农村基建的完成等方面的专项资金，即在中央层面有包括财政专项扶贫资金等在内的共20个专项，以及教育、卫生、医疗等方面，与精准扶贫目标任务相适应的可统筹使用的资金” 。文件出台以来，虽然各地都在积极试点，加大资金整合力度并以初见成效，恩施州仅2016年就整合各类扶贫资金投入116亿元 ，但从目前来看，扶贫项目分块立项、资金分块下拨、审计分块进行的局面没有根本改变。此外，资金整合的时效性问题也非常突出，扶贫资金沉淀闲置、扶贫项目资金“睡大觉”的问题不容忽视。

（四）扶贫瞄准政策目标群体的反馈

公共政策的贯彻执行力度与政策自身因素、政策实施对象、政策实施环境等诸多因素有着密不可分的关系，而其中，“政策对象的支持、落实、配合政策实施的情况可能用于评估政策执行的有效性”。作为国家精准扶贫政策体系的关键一环，贫困农户对精准扶贫识别瞄准政策的理解、配合、支持程度，对于精准扶贫政策能否有效执行、扶贫开发目标能否实现将产生十分重要的影响。无论是贫困农户的认定，还是脱贫需求的识别，都离开贫困农户自身的支持与配合；舍此，精准扶贫瞄准工作将事倍功半，甚至寸步难行。

首先，贫困户的认定需要农户的配合。“一有、两不愁、三保障”是政策识别标准，湖北省也明确提出要坚持识别和退出标准合一，贫困户认定采用“该户年人均可支配收入”+“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全、养老有保障”多维核定的标准确定，但是，这些原则性的政策规定在实施过程中需要细化为具体的可操作性措施。各地在实践中虽然摸索出了“五看”、“四有”等识别方法， 通过“五看”（一看房，衡量农户的居住环境与生产生活环境，评估其贫困深度；二看粮，评估农户的耕地生产与家庭经营实际，评估该农户的农业生产经济效益与食品支出；三看劳动力，评估农户家中的劳动力情况及劳动能力情况，估算其务工收入；四看家中有没有读书郎，衡量农户家庭教育负债情况和在校生现状，估算其教育支出和发展潜力；五看家中有没有人卧病在床，衡量农户家庭成员的身体素质及病残状况，评估其发展前景与医疗支出）加以审核，借助于对农户的小汽车拥有状况、商品房拥有状况、公司企业拥有状况、固定财政收入获取情况的分析进行排除。但所有这些方法，都需要农户的积极而真诚的配合。如果农户不配合调查，刻意隐瞒家庭成员信息、刻意虚报家庭收入、刻意夸大家庭支出，无疑将增加贫困识别的难度。

其次，脱贫需求的识别也离不开农户的支持。虽然对于贫困农户致贫原因、脱贫需求的识别瞄准主要通过村组干部、驻村工作队员完成，但只有农户才对自己的情况最了解，对于自己的需求才最清楚。满足贫困户的个体脱贫需求，既是精准扶贫中精准帮扶的关键，也是提高群众对扶贫工作满意度的重要手段。这就需要政策执行主体进村入户深入细致地开展群众工作，提高贫困户对扶贫瞄准政策的认识，争取贫困户对扶贫瞄准政策的支持，配合贫困户对其脱贫需求进行精准识别，激发其加快发展的内生动力。

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完善恩施州扶贫瞄准机制的政策建议

当前，恩施州精准扶贫工作已进入攻坚阶段，要实现2019年前729个村出列、108万人脱贫、八个县全部摘帽的目标，可谓任重而道远。要如期完成脱贫攻坚任务，这就更需要恩施州坚持问题导向、目标导向，进一步完善扶贫瞄准机制，聚焦于精准识别贫困人口，聚焦于有效瞄准脱贫需求，以更加饱满的精神状态，采取非常规之策、非常规举措，跳出当前政策的窠臼，力争找到破解瞄准难题的思路。

（一）进一步改良扶贫瞄准政策，探索建立“自下而上”的识别模式

发展出题目，改革做文章。“自上而下”逐步划分贫困指标的制度基于扶贫政策转型升级的时代背景之下，具有一定的科学性与合理性，既避免了各地为“一哄而上”拼抢扶贫资源而虚增贫困人口，又避免了各地为逃避脱贫责任而虚减贫困人口，有利于保持贫困规模的总体稳定，有利于国家集中优势扶贫资源打好脱贫攻坚战。但是，随着精准扶贫战略的深入推进，随着脱贫日期日益临近，“不落一人”的脱贫目标要求日益紧迫，尤其是国家脱贫验收将“三率一度”（贫困发生率、贫困户错退率、贫困户漏评率、群众对扶贫工作的满意度）作为一票否决指标后，贫困指标控制像达摩克利斯之剑悬于贫困地区各级党委政府头顶，可以说，指标控制模式已不适应当前脱贫攻坚工作的需要，已成为贫困地区农民群众脱贫奔小康的桎梏。

笔者认为，目前最关键的是建立健全扶贫瞄准制度的顶层规划，对贫困指标的扩展与控制进行尝试性研究，将基层通用的根据既定标准进行识别瞄准的模式，作为扶贫瞄准机制落实的出发点，立足于前期的建档立卡与历次“回头看”工作的基础上，严格按照“一有、两不愁、三保障”识别标准重新开展贫困人口瞄准的“查漏补缺”工作，切实做到“应纳尽纳”。

当然，放开贫困指标规模控制的成本因素应当引起重视。该成本既包括贫困瞄准“查漏补缺”工作的人力、时间、行政等识别成本，也包括面对新认定贫困群体追加扶贫资源的帮扶成本。此外，放开贫困指标规模控制后，地方各层级扶贫主体放宽识别标准、虚报贫困人口的风险也还一定程度存在；但是，实践中在严峻的脱贫任务、严肃的追责问责形势下，这一风险实质并不高；而且，只要加强核查、将错入率进行考核，该风险可以得到有效防范和规避。

（二）进一步充实政策执行力量，合理利用民间组织资源

人才兴则事业兴，队伍强则工作强。要如期完成脱贫攻坚任务，要切实做到“精准扶贫，不落一人”，要切实提高扶贫瞄准精度，最重要的就是进一步充实政策执行的主体力量，加强基层一线扶贫工作队伍。一支人手充足、业务精通、吃苦耐劳的基层扶贫队伍，是做好精准扶贫工作的力量保障。

笔者认为，首先是要加强基层党组织建设。农村基层党组织是党在农村联系群众的桥梁和纽带，是我国乡村治理体系的重要组成部分，身处精准扶贫的最前沿阵地，是精准扶贫政策能否取得实效的关键因素。无论是贫困群众的精准识别，还是脱贫需求的精确瞄准，基层党组织的作用都至关重要、无可替代。因此，必须切实发挥基层党组织在推动精准扶贫政策落地、服务群众脱贫发展需要、激发贫困群众内生动力方面的核心作用。其次，要强化结对帮扶机制，加强驻村工作队力量。脱贫攻坚是阶段性任务，在国家乡村治理体系相对稳定的前提下，村组干部的数量很难在短期内大幅增加；因此，压实对口帮扶单位的驻村帮扶责任，根据对口帮扶村的脱贫形势，从对口帮扶单位抽调足够数量的人员充实到驻村工作队开展包括识别瞄准在内的脱贫攻坚工作，将是最现实的政策选择。再次，要建立、完善驻村工作队员业务培训机制，既要使其熟知入户调查、识别瞄准、精准扶贫各项政策等等业务技能，也要使其学会如何走村入户，学会如何做好新时期的群众工作。

此外，可探索合理利用民间组织资源新机制，拓展扶贫队伍建设的新渠道。建议尝试通过招标等方式购买高校、科研院所等第三方机构的服务，发挥其人员充足、客观公正、技术优良等方面的优势，委托其开展贫困瞄准“查漏补缺”等技术性较强、占用人力资源较多的专项工作。村组干部和驻村工作队员则集中精力开展扶贫资源配置、扶贫项目管理等具体帮扶工作。

（三）进一步争取政策对象支持，激发贫困群众内生动力

政策目标的贯彻落实，单靠规划者自身的努力是远远不够的，政策的执行者也难以独自实现政策的贯彻，关键在于政策对象对于政策规划的态度。贫困群众既是精准扶贫政策的客体，也是脱贫致富的主体，提高贫困群众对精准扶贫政策体系的理解、支持力度，进而激发其脱贫致富的内生动力至关重要。在精准扶贫过程中，务必帮助贫困群体建立起主体观念，将扶贫与扶志、扶智共同开展，必须摈弃过去那种强调外部帮扶、贫困群众只能被动接受的错误做法，必须更加尊重贫困群众的内心感受，必须更加注重争取贫困群众对扶贫瞄准等各项政策的支持配合，全面提升贫困群体的工作积极性与主观能动性，建立持续发展的脱贫致富战略规划。

笔者认为，争取贫困群众精准扶贫政策体系的支持，关键在于采取各种有效措施切实做好群众工作，关键在于真正践行党的群众路线。首先，是要切实转变思想，站稳群众角度。党所贯彻的群众路线即为“工作目的在于群众，工作依托在于群众，坚实站在群众之中”，党的宗旨就是全心全意为人民服务。开展扶贫瞄准，推进精准扶贫，既不是地方党委、政府对贫困群众的“施舍”，更不是村干部、驻村工作队员等政策执行主体个人对贫困群众的“怜悯”，而是地方各级各部门贯彻落实中央决策部署的具体体现。精准扶贫政策各层级的执行主体，必须解放思想、转变观念，站稳群众立场。其次，是要加大政策宣传力度，开展深入细致的工作。要把群众心理疏导作为重中之重，结合乡风文明，坚持不懈地走访、座谈群众，通过群众会、户主会、屋场会、小组会、代表会等多种形式，深入细致做好宣传群众、动员群众、组织群众、引导群众的工作，用群众工作的实际行动和成效团结群众、凝聚群众、引领群众，让贫困群众想干、会干、主动干。

（四）进一步强化公共政策执行监督，开展严肃的追责问责

公共政策执行监督是政策执行过程中重要的一个环节,对于有效解决政策问题、达成政策目标具有重大意义。精准扶贫识别瞄准政策在执行中的偏差问题也必须引起高度重视，要持续开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，全面加强包括精准扶贫瞄准项目的实施的专项监管。

笔者认为，精准扶贫背景下的扶贫瞄准政策的执行监督应当综合施策。首先，是要创新监督机制。一方面，精准扶贫政策体系内容宏大、政策性强、专业性强，精准扶贫识别瞄准政策尤其如此，这对政策执行监督队伍的素质提出了更高要求，既往单纯依靠纪检监察部门力量进行监督明显专业性不够；另一方面，精准扶贫时间紧、任务重，要如期完成脱贫攻坚任务，中间不容出半点差错，既往通过执纪办案进行事后监督方式的方式明显时效性不够。所以，笔者建议从纪检监察、扶贫、发改、交通等部门抽调力量组建专门监督队伍，对精准扶贫识别瞄准在内的各项工作开展事中监督。其次，是要明确监督重点，重点针对“不落一人”情况进行监督，就贫困户错退情况、漏评情况以村为单位进行全覆盖式抽查。再次，是要改进监督方式。依托大数据、信息化等现代管理手段，进行立体监督；同时明确监督纪律，按照“独立开展工作、不打招呼、不陪同、不接待”的要求，坚持每村必到、重点户必到，及时发现问题，及时交办问题，限时整改问题。

总之，对精准扶贫背景下的扶贫瞄准问题进行研究是一个理论价值与现实价值都十分显著的方向。尽管本文在对恩施州进行实地调研基础上，对扶贫瞄准机制实施的影响因素展开了相应的归纳总结并指出一系列具有可行性的改进措施，但是扶贫瞄准机制具有其复杂性，还有许多问题需要深入研究和探索。再者由于个人的理论素养、知识积累等原因，本文的研究难免有疏漏和不当之处，如研究体系不够完备，研究内容不够细致和深入等，在今后的研究中一定加强。

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