“民借官用”：宿迁“沭阳速度”与地方融资乱象冰山一角

“企业在承包政府项目、工程款结算等方面有求于县财政局，所以愿意作为通道借款，而银行也认为贷给地方政府好过贷给企业，更加稳妥靠谱，因此这是三方各取所需的一种模式。”上述人士表示。

作为江苏省人口第一大县，苏北的宿迁市沭阳县曾经有过一段高速发展的光荣历史——从2009年至2012年，沭阳县GDP增速、招商引资规模称霸宿迁，“沭阳速度”成为媒体争相报道的对象，也曾连续涌现两位“明星县官”，这在GDP全省垫底的宿迁各区县中“鹤立鸡群”。但随着两位县官升迁离开沭阳后相继落马，沭阳的光芒逐渐暗淡，其经济狂飙时期一些匪夷所思的做法产生的结果也逐渐浮出水面。

21世纪经济报道记者多方了解到，在2009-2012年期间，为完成地方融资任务，填补建设南部新城资金缺口，沭阳县政府曾利用承建政府工程的近20家民营企业资质从银行套取贷款至少40亿元，要求企业将贷来的资金间接转入县财政局预算科账户。为了保证“民借官用”顺利进行，县财政局控制的国有独资公司向银行提供银行存单担保或质押，且存单中，来源不乏社保资金。

然而由于贷款实际使用人和名义借款人不一致，导致贷款未还清后纠纷连年不断，有民企因此业务中断、发展停滞，也揭开了“沭阳速度”背后地方融资乱象“冰山一角”。

落马“明星县官”融资术

如前所述，沭阳近年出过两位“明星县官”，第一位就是素有“铁腕书记”之称的仇和，仇和1996年起任宿迁市委常委、副市长、沭阳县委书记，但2015年涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。2016年以受贿罪判处有期徒刑十四年六个月。

被称为仇和“得意门生”的沭阳县委书记蒋建明，官运与之类似，2002年任职沭阳县委副书记、常务副县长，2009年官至县委书记（副市级），2014年赴任镇江市委常委，2016年因涉嫌受贿罪被立案侦查，2017年被判刑8年。

“民借官用”的模式正是在蒋建明担任县委书记时兴起。一位沭阳官员对记者表示，当年蒋建明想要兴建沭阳南部新城，产生巨大的资金缺口，提出让财政局年融资“保五争十”，至少保证年融资5亿元，最好能争取10亿元。

全球金融危机爆发后的2009年，地方政府融资平台大规模举债，使得地方政府债务规模越来越高，问题越来越严重，因此监管部门从2010年开始对地方政府融资平台开始进行管控，发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理。

“‘民借官用’的方式就是这时候蒋建明在本县提出的。”上述人士称。

在解决财政资金缺口的压力下，2009年沭阳县财政局成立融资办公室协调融资问题，为规避国家相关规定，选择本地有实力、资质好的民营企业作为融资平台获取贷款。

具体方式是：由沭阳县财政局出面，向民企出具承担还款责任的书面承诺书，以这些民企名义，伪造材料骗取银行贷款。县财政局或其控制的国有独资公司向银行提供银行存单担保或质押。贷款资金到民企账户后，民企立即转入沭阳县财政局预算科账户，供财政局使用，到期后，由财政局还款。

法律文件显示，仅沭阳县中小企业信用担保有限责任公司（以下简称“沭阳县担保公司”），累计就参与了约40亿元的贷款担保，且该公司人士曾在庭审中表示，担保公司并无能力对贷款用途进行监督检查。

至于县政府既然有存单，为何还需要民企帮忙贷款，相关涉案县政府人士透露，存单保值增值，不愿意直接使用，另外部分存单资金不能挪动，因为是社保资金，还有一部分是防止急用的储备资金。

社保资金包括养老、工伤、生育、失业和医疗五个险种，具有强制性、保障性、福利性和社会性，被比作社会的“安全网”、“防震器”、“蓄水池”。一旦社保资金出现大问题，老百姓(603883,股吧)的“养老钱”、“保命钱”就没有了保障，就可能引起社会的不稳定。一般而言，地方财政部门不得动用社保基金进行任何形式的直接或间接投资，但在沭阳融资模式下，社保资金竟然可以被挪用做贷款担保，隐秘“套现”并“盘活”，一旦贷款发生问题，风险不言而喻。

“企业在承包政府项目、工程款结算等方面有求于县财政局，所以愿意作为通道借款，而银行也认为贷给地方政府好过贷给企业，更加稳妥靠谱，因此这是三方各取所需的一种模式。”上述人士表示。

没有承诺函的2000万贷款

三方各取所需，最终带来了说不清的“三角债”。

夕阳下的三善公司总部位置极佳，就位于沭阳县中心，但由于年久失修，已经有些黯淡无光，墙皮都开始纷纷掉落。

江苏三善建设有限公司，即“民借官用”的二十多家公司中的重要一员。根据记者掌握的9份“承诺函”，2010年8月至2012年8月两年间，三善公司为县财政局融资至少1.9亿元，而实际金额还不止于此。

三善公司方面称，有些贷款政府并未提供承诺函，但最后也还款了。有参与官员称，三善代融资总金额在2-3亿元之间。涉及中国银行(601988,股吧)沭阳支行、中国建设银行(601939,股吧)沭阳支行、国家开发银行江苏省分行、中国工商银行(601398,股吧)沭阳支行、江苏沭阳东吴村镇银行。

这些承诺函要求，三善公司相应借款用途注明“购买原材料及设备”，资金实际由财政局使用，本金及利息与三善公司无关，右下角盖章既有“沭阳县财政局”，也有“沭阳县城市建设投资有限公司”以及“沭阳县国有资产投资经营有限公司”。

根据三善公司方面所述，2012年初曾帮财政局从中国银行借出一笔2000万元的资金，2013年初以贷还贷续贷了2000万，这两笔贷款均由县财政局办事人员带着银行上门要求三善公司签字盖章。2014年1月到期时，财政局却并未归还相关贷款，三善公司也没有还款，最终划扣了县担保公司质押的存单对应金额，随即县担保公司对三善公司提起诉讼并冻结了县财政应当支付给三善公司的2500万元工程款。

除此之外，三善公司此前承建的县政府项目工程款约7000多万元，县财政局在法院保全之外，又以本案为理由，利用其掌握财政款项的职权，拒绝支付。至此，三善公司总计约9000多万元工程款被县财政局扣押，仅支付过少部分资金用于发放农民工工资。

由于三善公司多方举报，淮安市清浦区人民检察院曾经异地调查过此案。记者获得的一份2014年11月13日检察院对时任沭阳县融资办主任殷强（化名）询问笔录部分揭露了实情。

据其所述，2011年1月，时任沭阳县财政局局长刘永林（化名）、时任沭阳县财政局党委委员、县融资办主任殷强，和江苏鸿安建设有限公司（以下简称“鸿安公司”）董事长张与之（化名）协商后，以鸿安公司名义向沭阳县工商银行贷款1800万元，并用县财政局预算外资金存单质押，贷款期限为1年。

但在沭阳县工商银行1800万贷款发放到鸿安公司账户后，鸿安公司并未按事先约定将该笔1800万元转入县财政局账户，而是截留自用。殷强在请示刘永林后，刘永林要求张与之在收到承建医院和政府安置小区的工程款后，抓紧将1800万元划到财政局账上。

但2011年底，鸿安公司仍旧没有划款迹象，于是刘永林、殷强找来了三善公司和沭阳县中国银行相关负责人，要求在2012年1月以三善公司名义从中国银行贷款2000万元，贷款期限为1年，用以偿还鸿安公司的贷款1800万元（另200万元用于偿还利息），同样以预算外资金存单质押。

2013年1月，贷款即将到期，在无人还款的情况下，中国银行直接划扣政府质押存单2000万元。三方协商后，最终决定再次以三善公司名义续贷2000万元，用中小企业担保公司存单质押，三善公司将这笔钱转给财政局，用于冲还被银行划扣的预算外资金存单。

记者获取的进账单也显示，三善公司在2013年1月17日通过第三方公司宿迁乾坤工贸有限公司将2000万元转账给县财政局预算科。

三善公司称，因为一直帮财政局融资，有时会出具承诺函，有时没有，但以前的贷款都还清了，所以并没有注意，这两次2000万贷款，财政局均未出具承诺函，这也为之后的纠纷埋下了伏笔。

2014年2000万元的贷款又到期了，由于无人还款，中国银行从中小企业担保公司存单中划扣了2000万元，用于偿还到期贷款。这已经造成了国有资产的流失。在寻求各种解决办法（包括找其他企业继续贷款补亏）无效后，中小企业担保公司对三善公司提起诉讼，经过法院审理，2014年10月宿迁市中级人民法院判决，三善公司偿还中小企业担保贷款公司代偿的2000万元本息及相关费用。

笔录显示，殷强表示最初的1800万由鸿安公司截留，三善并没有使用这笔钱，这些贷款均是由财政局融资引起的。

“反转”却生更多疑云

12月下旬，当记者来到沭阳见到殷强本人时，他坦言曾因此事“受过处分”。但他又补充了一些笔录中没有的内容，几乎让案情“反转”。

“张与之与三善公司老板关系密切，之前一起买下一栋大楼（原沭城镇人口服务综合办公楼），三善公司持股40%，张与之持股30%。还曾经合办企业，一个人当董事长，一个人当总经理。”殷强称，张与之与三善公司在更早之前就存在债务纠纷，共同开发的楼盘项目中，张与之认为没有拿到应拿到的款项，有些埋怨三善公司，所以在三善公司2014年被诉讼之后也不愿意归还这部分资金。另外，在代县财政局贷款1800万的时候，张与之建设沭阳人民医院的部分工程款还没从财政局结清，因此借机截留。

殷强认为，这桩案件说到底其实是张与之与三善公司之间的纠纷，属于两家民企之间的借贷关系，财政局已经与其无关。

当记者询问为何他的说法与笔录中不一致时，他说：“讲他们之间的矛盾没什么意义。”

但三善公司方面给出的解释又不一样。相关负责人指出，是时任财政局局长刘永林介绍张与之与三善方面接触，2013年左右，在完全不知道张与之截留1800万元贷款的情况下，三善方面邀请过张与之一起合作办公司，但实际上张与之并未给公司带来任何项目。三善公司方面是2014年贷款出现问题后才知道资金截留的前情的。且三善公司表示，张与之与三善公司此前的经济纠纷与此案无关。

在共同购买大楼的事件上，张与之与三善公司存在矛盾。张与之曾主张他对这栋楼30%的权益，但2019年被沭阳县人民法院驳回。

2015年9月，三善公司曾向在任县委书记打报告求助，说明公司因此事陷入绝境。2015年9月25日，沭阳县纪委、县公安局、县担保公司组成联合调查组，将此事描述为三善公司和鸿安公司的民间借贷纠纷，并提出两个方案：一，由鸿安公司还钱，二，由三善公司还钱。

2015年10月10日，沭阳县法制办出具审核意见，认为当时沭阳县还未结清承诺鸿安公司的工程款，且鸿安公司挂靠其他两家建筑公司（鸿安公司当时没有建筑资质），由鸿安公司还钱有法律风险。但由三善公司还钱无法律风险，因为已经有被冻结的到期债权担保。

三善公司方面也对记者提及，2016年县财政局建议三善公司起诉鸿安公司，甚至还对三善公司预支了50万元用于诉讼，三善也在2016年4月向沭阳县人民法院起诉了鸿安公司，但后考虑到贷款纠纷并不是发生在三善和鸿安两家公司之间，而是与财政局有诸多联系，追讨对象应当是财政局，因此撤诉。

为询问详情，记者前往刘永林目前担任党委副书记的沭阳县城乡水务发展有关公司，有职工称刘永林出门去隔壁小区超市买东西，记者打电话表明身份后刘永林很快挂了电话。许久后，一位身材与刘永林接近的人士从小区里走来，行色匆匆，记者问其是不是刘总，他表示“不是”。记者询问上述职工，对方表示此人就是刘永林。但时隔20分钟后，记者再次询问，该职工改口称那人不是刘永林，是另外一名叫刘斌的主任。

记者短信询问刘永林是否可以详谈，对方表示已出差。当记者询问案件详情，他没有再回复。

刘永林后来被调离财政系统，任水务公司管理人员。水厂门口/记者摄

另一位案件中的关键人物是张与之。记者多次拨打其电话并未接听，短信询问时，对方回复：“我在外地，关于三善公司的贷款，我也不清楚怎么回事，也不知道三善公司什么时候贷款的，谢谢！”

三善公司调取到上述殷强的询问笔录后，于2016年8月26日向江苏省高级人民法院申请再审。2017年9月4日，江苏省高院作出（2017）苏民申2697号《民事裁定书》，驳回三善公司的再审申请。

江苏省高院的理由，一是合同的相对性，二是贷款担保合同有三善公司盖章和负责人签名。

合同的相对性，是指合同只对缔约当事人具有法律约束力，对合同关系以外的第三人不产生法律约束力。借款合同中只出现了县担保公司和三善公司，并未出现县财政局和鸿安公司。

三善公司当前代理律师广强律师事务所网络犯罪辩护与研究中心秘书长周筱赟对记者表示，正常的合同关系确实应遵循合同相对性原则，但在本案中，殷强笔录已经证实，该贷款合同是以合法形式掩盖非法目的，应当认定为无效合同。地方政府及其所属部门举借债务、地方政府及其所属部门提供担保，都违反了国家法律、行政法规的强制性规定。

他认为，时任沭阳县财政局局长刘永林和县融资办主任殷强，与鸿安公司张与之造成国有资产巨额损失后，虚构事实，隐瞒真相，将2000万元国有资产流失转嫁给三善公司。

目前，三善公司已向沭阳县公安局、沭阳县监察委报案，提交《刑事控告书》，要求对三人涉嫌刑事犯罪进行调查追责，并向江苏省人民检察院提交《民事监督申请书》，申请对此前的民事判决进行抗诉。

狂飙时代终结

蒋建明时代大力兴建的南部新城，拥有沭阳最好的教育资源（江苏省沭阳如东高级中学），据当地人称，房价已涨至1.6-2万/平米之间。而当地一对收入中等偏上的夫妻，月薪合计大约为8000元左右。在南部新城拓荒的十年前，这里的房价还在2000元/平米左右。

这座新城背后的融资手段仍存在争议。

好在，使用民企作为平台帮财政融资的手段并没有持续太久。沭阳县政府相关人士告诉记者，2012年之后，融资平台规范化之后，沭阳又开始从地方国企融资平台融资，贷款久期更长，金额相较于民企更大。

记者从此前三善公司帮财政局融资的记录中看到，金额最大的一笔是5000多万元，最小的一笔为500万元，这些流动性贷款期限均为一年。2015年之后，沭阳财政的主要融资方式改为发行地方债，中长期基础设施建设基本都由地方债融资。相关人士举例称，作为苏北唯一的国家级经济技术开发区，一笔数亿元的地方债，8年期年利率才5.88%，其中前两年还不需要归还本金和利息。

“2009年-2012年正是沭阳转型期，但也是财政最困难的时候，资金盘子很小，才使用民企帮政府贷款，这样的案例应该也不是沭阳一家。后来融资手段才逐渐丰富起来，我们也是百强县，现在好多融资机构找上门，我们都不需要。”上述人士称。

回忆起主导“民借官用”融资模式的蒋建明，不少政府工作人员也非常感慨。有人认为他较为独断专行，大操大办，很多为人处世方式似乎有些武断。

比如，媒体曾报道，“2158”工程是蒋建明任内主推的最大的几个政府工程之一，具体指，自2011年11月1日至2013年10月30日，全县各乡镇利用2年时间新建4层以上标准化厂房1000万平方米以上，新引进规模以上工业企业500个以上，新增工业税收8亿元以上的战略性目标任务，这些项目加在一起简称“2158”工程。

为推动乡镇干部完成摊派指标，蒋建明曾专门召开一次全县干部大会。一位与会干部告诉南方周末记者，蒋建明在会上宣称，“2158干得最好的乡镇党委书记，全县同级别的职务，我随便你挑。”

当时的媒体报道显示，有乡镇为了完成县政府下达的建设指标，甚至把厂子建在学校里。

但蒋建明的“落马”，终是让曾经轰轰烈烈的“沭阳模式”，不再被人记起。

早在仇和担任县委书记的时代，沭阳市中心平地而起两座一模一样的高两三层楼的石刻，正面印着“沭阳精神”：团结一心，务实苦干，奋起直追，自强不息。在石刻旁，十几位老人在晒冬天的太阳。

这是那个狂飙时代留下的最后剪影。

仇和担任县委书记时建造的石刻“沭阳精神”/记者摄