人大代表郭新明:应修订《企业破产法》 增设金融机构破产专章

原标题：人大代表、人行南京分行行长郭新明：应修订《企业破产法》 增设“金融机构破产”专章

全国两会召开在即，21世纪经济报道记者了解到，全国人大代表、人民银行南京分行党委书记、行长郭新明将递交《关于修订〈企业破产法〉增设“金融机构破产”专章 推动破产法律体系现代化的建议》（下称《建议》）以及深化绿色金融改革、助力绿色低碳发展相关的建议。

对于为何建议《企业破产法》应增设“金融机构破产”专章，郭新明解释称，我国金融发展进入新阶段，但金融业面临的新任务仍然十分繁重。“十四五”规划将“防范化解重大风险体制机制不断健全”纳入主要目标，提出“健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系”要求。《法治中国建设规划（2020-2025年）》也把防范化解金融风险等急需的法律法规作为重点立法内容。全国人大启动纳入五年立法规划的《企业破产法》修订项目，是落实“十四五”规划、开启立法现代化新征程的必要举措。

郭新明表示，根据“十四五”规划“坚持系统观念”原则，加强全局性谋划、整体性推进，应修订《企业破产法》，增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定，健全金融机构破产法律制度，构建系统完整、和谐统一的现代化破产法律体系。

郭新明具体从三个方面进行了解释：

一是，健全金融机构破产法律制度，是金融业推进现代化取得新发展的必然要求。一个缺少适度的破产风险的意识和压力的金融市场，至少是活力不足、不够健康的，既容易累积深层风险酿成事件甚至危机，又难以造就培养有竞争力、高质量的市场主体，影响金融资源配置效率。这就需要进一步解放思想，遵循金融发展规律，加快构建金融发展新格局，建立健全能入能进、能退能破、有序竞争、生机勃勃的金融机构体系。健全的金融机构破产制度，就是其中的关键一环。

二是，健全金融机构破产法律制度，是国家金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果。党的十九大以来，是金融风险防范化解长效机制建设阶段。2019年以来，金融监管部门就对包括包商银行在内的十多家不同类型的中小金融金融采取接管、重组等风险处置措施，对包商银行等个别发生破产原因的机构实施破产。2020年，进一步提出推进金融治理体系和治理能力现代化的建设任务。经验教训反复证明，金融机构破产法律制度是识别、预防、控制、化解、处置等各个金融风险治理环节逻辑递进及金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果。

三是健全金融机构破产法律制度，是立法构建统一的现代破产法律体系的必然内容。由于历史与时代局限，现行金融机构破产法律规范体系，与国际上先进经验做法以及联合国国际贸易法委员会等国际组织的示范指南相比，缺陷和不足十分明显。在《企业破产法》上的表现尤为具体：未针对金融机构相较于普通企业具有的公共性、涉众性、风险外溢性特征，对金融机构的概念和范围作出具体明确的界定，以至非银行支付机构、地方7+4金融组织等是否属于“金融机构”难以确定。未对金融机构破产原因适用更高水平的金融监管标准，不利于维护金融稳定、防范系统性金融风险。未对风险处置程序与破产程序的有序衔接、个人债权及高管劳动债权的清偿顺序、金融监管机构以及金融消费投资权益保护基金的地位作用、更为专业的破产管理人等作出特别规定等。为此，有必要修订《企业破产法》，补短板、强弱项，健全金融机构破产法律制度，为构建统一的现代化的破产法律体系创造条件。

基于以上原因，郭新明提出了三点建议：一是在立法路径上，修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定；二是在立法机制上，建立与立法路径相适应的“双牵头”工作机制。三是在立法内容上，重点响应金融机构破产对法律制度的特殊需求。

郭新明具体提到，建议成立由人民银行牵头，银保监会、证监会、发改委、财政部、司法部、最高人民法院、地方政府等参加的金融机构破产法律制度起草专班，负责梳理各业务条线以及地方负责实施的相关法律法规，拟定需要通过“金融机构破产”专章解决的共同事项，实现“金融机构破产”专章与其他单行法律法规的协调一致。

同时授权人民银行以及金融监管部门结合监管金融机构的特殊性，在法律法规未作规定的条件下，以部门规章的形式，针对各类金融机构破产的特殊问题制定实施细则，建立起以《企业破产法》及其“金融机构破产”专章、金融单行法律法规有关破产规定、各类金融机构破产实施细则以及有关司法解释等为基本结构的金融机构破产法律框架。

在特殊需求方面，在适用范围上，根据需要和可能，将金融控股公司、非银行支付机构、地方7+4金融组织等机构以及其他新兴机构，纳入《企业破产法》“金融机构破产”专章的适用范围；在分业性上，增加符合金融监管标准的要求，授权金融监管部门根据金融法律法规政策作出决定。金融监管部门决定时，主要根据不同类型金融机构监管指标体系，划分金融风险程度，明确对应的金融监管或者风险处置措施，包括破产处置措施及其适用条件等内容。

（作者：李愿 ）