全国人大代表、央行参事崔瑜：建议修订完善《票据法》

原标题：全国人大代表、央行参事崔瑜：建议修订完善《票据法》

作者：李愿

《中华人民共和国票据法》（下称《票据法》）是为数不多的针对金融工具的专门法，为规范票据行为、维护经济秩序、打击违法犯罪创造了基本的法律条件。该法颁布于1995年，至今已有20多年，此后仅在2004年做过简单修改，而我国的经济金融环境以及票据业务已发生了重大改变。

21世纪经济报道记者了解到，全国人大代表、中国人民银行参事崔瑜将给全国两会递交《关于修改的建议》（下称《建议》）。《建议》中，崔瑜提出支持票据融资功能发展、为“类票据”业务流出创新空间等建议。

崔瑜解释称，现行《票据法》和票据业务明显滞后于经济金融发展步伐，主要存在：不认可后生的电子票据；止步不前的票据功能与实体经济需求不匹配；未明文规定票据融资功能，缺少相关票据违法行为的法律责任；票据的定义过于狭隘，“类票据”业务存在金融监管失位等问题。

“现行《票据法》受限于时代背景，采用了基于票据凭证和签章的条文表述方式，显然指向的是纸质票据，电子票据和纸电转换票据等均缺少强有力的法律依据。”崔瑜指出，以商业汇票为例，中国人民银行于2009年推出电子商业汇票业务，出台《电子商业汇票业务管理办法》，以部门规章方式明确了此类电子票据的法律效力。在2016年票交所成立时，人民银行通过《票据交易管理办法》规定了贴现后纸质商业汇票的电子背书流转方式，明确电子背书和纸质背书具有同等法律效力，事实上创设了纸电转换票据。上述管理办法皆是部门规章和规范性文件层面的修补，尚未上升到法律层面，发生电子商业汇票相关纠纷时仍缺少必要的法律支撑。

在票据融资功能定位方面，崔瑜指出，当前法律界和实操界的争议较大。例如，票据融资是否需要有贸易背景支撑、企业是否能够发行纯粹的融资性票据、发行融资性票据与发行债券的边界定义等。

“这些争议，无论持哪方观点，对发展票据融资功能的意见基本是一致的。”崔瑜表示。此外，目前票据融资功能的发展，还面临监管意见不统一、不协调，以及票据融资套利行为和票据民间买卖盛行等问题。《票据法》未明文规定票据融资功能，以及未明确相关票据融资违法行为的法律责任，是票据融资功能难以进一步发展的根源性问题。

崔瑜还指出，在互联网时代，科技公司或供应链核心企业可以以极低的系统建设成本，以《合同法》为基础，自行“印制”电子化的“类票据”，在功能上几乎等同于甚至优于传统票据。而且随着国家支持区块链等核心技术自主创新发展，更多依托区块链的“类票据”将诞生。如果不再加以严格管理，部分金融业务将脱离监管视野，可能引发局部金融风险。

针对上述问题，崔瑜提出四方面的建议：

一是明确电子票据法律地位，匹配数字经济发展需要。“十四五”规划和二〇三五年远景目标提出，要发展数字经济，推动数字经济和实体经济深度融合。在数字经济时代，电子票据必将成为票据的主流形态，并成为数字经济发展中重要的金融工具。建议修订《票据法》以明确电子票据的法律效力，即票据不仅包括纸质票据，还应包括全生命周期的电子票据以及从纸质票据转换而来的电子票据，并在全文条款中采用纸电普适的语言进行修改完善。

二是重塑票据立法思维，与时俱进发展票据功能，助力实体经济发展。为了更好地服务实体经济发展，建议追本溯源，发挥票据贴近商业市场的优势。首先，重塑票据立法思维，弱化票据在使用过程中的强要式性规定，允许在票据当事人合意或票据债务人授权等情况下，补记相关票据记载事项，合理引用票据载体以外的记载事项。其次，推动发展票据功能，松绑票据的强行为规范。例如支持电子票据的拆分使用，以及引入附加合约条件（类似智能合约）的票据使用方式等。综上，修订《票据法》时，在原先规范票据行为、保障票据活动中当事人合法权益的立法目的基础上，增加支持实体经济发展的定位，引导市场参与者打造出更加高效、安全的票据功能。

三是支持票据融资功能发展，建立必要的法律导向。为畅通中小企业融资渠道，规范和净化票据融资环境，建议建立几方面的法律导向。一是正面导向，引导金融机构通过票据融资向实体经济投放资金，指导人民银行履行基于票据资产的再贴现、流动性支持等职能。二是规范导向，要求票据融资行为应当持牌经营，引入更多合法参与者进入市场，激发市场活力。三是授权管理，由人民银行统筹出台票据融资的实施细则，加强监管协调，联手公安部门严厉打击非法票据融资套利、非法票据卖法等违法行为。综上，修订《票据法》时新增设立票据融资行为和配套管理措施，自上而下地支持票据融资功能发展。

四是规范“类票据”业务，留出创新空间。“类票据”业务源自供应链等合理场景，从支持实体经济的角度，宜疏不宜堵，重点要采用成熟的金融监管手段做好风险识别和防控。建议修订《票据法》时增加一类创新票据，由人民银行制定创新票据的定义和范围，例如供应链票据当属创新票据。同时，创新票据的平台运营方应当符合人民银行颁布的相关要求，并完成平台备案。对于不符合人民银行规定的“类票据”和运营平台，属于非法金融行为，应当予以取缔。