2021年国家账本：赤字率下降0.4%，积极财政意味着什么？

经济观察报 记者 杜涛 这是“十四五”开局的第一本预算，也是疫情防控后进入恢复性增长时期的第一本预算。

《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》）显示，2021年，一般公共预算支出250120亿元以上，政府性基金预算支出131265.74亿元，国有资本经营预算支出2647.85亿元，社会保险基金预算支出86412.68亿元，简单汇总，支出总计：470446.27亿元。

至截稿日即3月5日，该份报告尚在经过全国人大会议审查，但预算制定的总基调符合中央经济工作会议的定调，即“宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性。”

3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，今年要保持宏观政策连续性稳定性可持续性，促进经济运行在合理区间，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。

尽管与2020年特殊时期的财政政策相比，2021年更倾向于常态化，但与2019年相比，2021年的财政依然更加积极。2021年财政赤字率安排3.2%，专项债额度达3.65万亿元，同时优化和落实减税降费政策——积极财政的主要表现即扩大赤字和减税。

3月5日，社科院财经战略研究院副院长杨志勇对经济观察报表示，现在积极财政政策的整个安排比较稳健，总理在政府工作报告汇总提出预期的经济增长指标是6%以上，财政肯定会与经济的恢复一一关联相对。“从整体来看，政府工作报告强调了财政资金直达机制扩大范围，将疫情时候的经验进行了推行；其次就是今年特别强调了财政在国家治理的财力保障的作用，”杨志勇说。

国家的支出重点

2021年的“国家账本”依然是四本帐，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和全国社会保险基金预算。

在1997年之前，中国政府只有一般公共预算这一个账本，1997年13项政府性基金被纳入预算，增加了“政府性基金预算”账本。2007年，国有资本经营预算单独编制，预算报告拥有了三个账本，2014年全国社会保险基金预算纳入其中，形成了现在四个账本的局面。

2021年的四本账中，一般公共预算支出250120亿元以上，政府性基金预算支出131265.74亿元，国有资本经营预算支出2647.85亿元，社会保险基金预算支出86412.68亿元。

2021年国家账本的支出重点在七个方面，分别是推动创新发展和产业升级；支持实施扩大内需战略；支持推进区域协调发展和新型城镇化；支持全面实施乡村振兴战略；支持加强污染防治和生态建设；加强基本民生保障；支持国防、外交和政府工作。

这些主要的支出政策也与2020年12月召开的中央经济工作会议和政府工作报告中的要求相符合，比如在科技和产业链方面的支出。《报告》提出，坚持把科技作为财政支出重点领域,聚焦国家战略需求优化支出结构。围绕强化国家战略科技力量,稳定支持国家实验室建设运行,支持国家重点实验室体系重组。加大基础研究投入,中央本级基础研究支出增长10%。推动产业链供应链优化升级。统筹相关资金,支持制造业高质量发展,深入实施产业基础再造工程,加快构建自主可控、安全稳定的产业链供应链。

12月16日至18日在北京举行中央经济工作会议中则提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，抓实化解地方政府隐性债务风险工作，党政机关要坚持过紧日子。

3月5日的政府工作报告中也提出“基础研究是科技创新的源头，要健全稳定支持机制，大幅增加投入，中央本级基础研究支出增长10.6%，落实扩大经费使用自主权政策”。

积极财政意味着什么

2021年，赤字率拟按照3.2%左右安排，专项债安排3.65万亿元继续优化和落实减税政策。与2020年相比，2021年的财政政策中少了1万亿元的特别国债，赤字率下降了0.4%，专项债少了1000亿元。但是2020年是因为疫情而特殊的一年。相比2019年，2021年的财政政策是更加积极的。《报告》称，2021年的财政政策主要表现是七个方面，分别是保持适度支出强度；优化和落实减税降费政策；增加中央对地方转移支付规模；合理确定赤字率；适度减少新增地方政府专项债券规模；不再发行抗议特别国债；落实政府过紧日子要求。

3月5号的政府工作报告也提到，积极的财政政策要提质增效、更可持续。考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年赤字率拟按3.2%左右安排，这比去年有所下调。此外，不再发行抗疫特别国债。因财政收入恢复性增长，财政支出总规模比去年增加，重点仍是加大对保就业、保民生、保市场主体的支持力度。

财政部部长刘昆在2020年年底召开的财政工作会议中表示，2021年积极的财政政策“更可持续”主要从支出规模和政策力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度。与此同时，加大预算统筹力度，大力盘活存量资金，保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，支持地方扎实做好“六稳”、“六保”工作。“可持续性”成为贯穿2021年积极财政的主要基调。中国财政科学院政府绩效研究中心主任王泽彩告诉经济观察报：“简单来说，可持续性就是去年有的，今年还会有，政策不会急刹车，保持政策的常态化和稳定性。这也是与中央经济工作会议的要求相吻合。”

王泽彩进一步解释，可持续性在2021年财政政策中表现为赤字率的适当压缩，从去年的3.6%到今年的3.2%，保持了规模的稳定；其次是表现为减税降费政策的持续，专项债券的规模也维持了基本稳定，这将会经济的恢复性增长持续性地起到作用；第三，财税体制的改革也被提及，财政资金直达机制常态化和规模扩大以及还在推进的税收立法的改革。

所谓财政资金直达机制就是通过特殊转移支付机制，中央新增财政资金直达市县基层、直接惠企利民，这一诞生于2020年疫情特殊时期的政策，在2021年将继续推进。这些都与中央经济工作会议的要求相对应：政策操作上要更加精准有效，不急转弯，把握好政策时度效。

在3月5日的部长通道中，财政部部长刘昆表示，积极的财政政策强调更可持续，覆盖内容很广，体现到今年预算安排上有三个特点：财政政策保持基本稳定，不急转弯；与今后年份财政政策做好衔接，留出空间；坚决做实化解财政风险隐患。

在减税方面，政府工作报告提出，优化和落实减税政策，继续执行制度性减税政策，延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限，实施新的结构性减税举措，对冲部分政策调整带来的影响。将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。

在投资方面，政府工作报告提出，扩大有效投资。今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。

财政体制新趋势

2021年是“十四五”的开局之年，财政相比以前也会有相应的变化，其中一点是统筹和保障的功能的提及。“十四五”规划纲要中提出，加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。杨志勇看来，现在财政的保障功能要求大大提高了。“服务全局，财政能起到国家治理现代化的财力保障作用，”杨志勇说。

杨志勇告诉记者，财政统筹不仅有四本账之内的统筹，也有其他存量部分的统筹，比如盘活存量资金，也是一种统筹，还有增量的统筹。“也就是说，将来财政要发挥合力，提高财政资金的效率，不是说部门预算去年花了多少，今年就一定该给你花多少，根据需要来支出。”杨志勇说。

政府工作报告提出，深化财税金融体制改革。强化预算约束和绩效管理，加大预算公开力度，精简享受税费优惠政策的办理流程和手续。落实中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。

《报告》对2021年的财政改革工作也提出了七项要求，分别是：全面贯彻实施预算法及其实施条例；进一步落实落细减税降费政策；常态化实施财政资金直达机制；进一步增强民生政策可持续性；兜牢兜实基层“三保”底线；抓实化解地方政府隐性债务风险工作；加快建立现代财税体制。

刘昆在部长通道中也提到，坚决做实化解财政风险隐患。持之以恒抓实地方政府隐性债务风险化解工作，坚决防范基层“三保”支出风险，确保财政经济稳健运行、可持续。

这也意味着，财政对风险管控已经从地方政府隐性债务的风险到了财政可能面临的风险。比如“三保”面临的支出风险。“三保”即保基本民生支出、保工资、保运转。

粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒对经济观察报表示，《报告》把“三保”重要性提的很高，一方面拓展了内涵，另一方面则基于当前中国还有些区域之间财力不平衡、有些地方基层政府的运行比较艰难的情况存在。“三保”在其中将起到重要作用。

“改革发展需要稳定，防风险，首先是确保经济不出风险，财政可以起到调节的作用；其次是产业链不出风险；最后是财政自身不能出风险，这是最后一道关。”罗志恒表示。

政府工作报告提出，中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出，对地方一般性转移支付增长7.8%、增幅明显高于去年，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%。建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于去年，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。