碳排放权交易管理条例渐行渐近：建国家碳排放交易基金，不再建地方碳市场

3月30日，生态环境部办公厅发布关于公开征求《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称《暂行条例》）意见的通知，征集意见截止时间为4月30日。

2019年4月，生态环境部曾发布过《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，至今已经过去了近两年时间。

但自去年中国向世界作出碳达峰、碳中和的承诺之后，碳排放权交易的立法进程有望加速。3月18日，生态环境部应对气候变化司副司长陆新明在中国碳达峰碳中和成果发布暨研讨会上表示，将加快全国碳市场建设，推动《碳排放权交易管理暂行条例》立法审查进度，争取今年出台。

3月30日，生态环境部气候战略中心一位人士向21世纪经济报道记者表示，条例的出台涉及意见征集以及后续采纳、修改等环节，时间上有一定的不确定性，但争取今年内出台。

另外值得注意的是，就在今年1月5日，生态环境部还发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），并于2月1日起正式施行。

碳排放权交易作为一种市场化的机制，将在中国的碳达峰、碳中和进程中扮演重要角色。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强向21世纪经济报道记者表示，要实现碳中和，全国碳市场是标配。

而在过去的碳市场试点中，面临的其中一个问题在于多数地区的碳交易地方规章法律位阶较低，效力有限，对市场主体形成的约束力有限。

如今，全国碳市场第一个履约周期已于今年1月1日正式启动，伴随着碳排放权交易管理办法即将升级至条例，再加上低碳发展的重要性被提到一个前所未有的高度，这些都将成为全国碳市场发展的根本动力。

暂行条例有哪些新提法？

相比于2019年的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，最新的《暂行条例》增加了交易产品、配额总量与分配方法确定、自愿减排核证、碳排放政府基金等方面的内容。

其中，关于交易产品，《暂行条例》提出，全国碳排放权交易市场的交易产品主要是碳排放配额，经国务院批准可以适时增加其他交易产品。

关于配额总量与分配方法确定，《暂行条例》提出，国务院生态环境主管部门商国务院有关部门，根据国家温室气体排放总量控制和阶段性目标要求，提出碳排放配额总量和分配方案，报国务院批准后公布。

省级生态环境主管部门应当根据公布的碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。碳排放配额分配包括免费分配和有偿分配两种方式，初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例。

此外，《暂行条例》提出，国家建立碳排放交易基金。向重点排放单位有偿分配碳排放权产生的收入，纳入国家碳排放交易基金管理，用于支持全国碳排放权交易市场建设和温室气体削减重点项目。

林伯强向21世纪经济报道记者表示，碳排放配额是一个动态调整、慢慢收紧的过程，而扩大配额的有偿分配比例将是未来的一个大方向，包括建立碳排放交易基金等，其实都反映了碳排放权交易的基本逻辑，以市场化的方式，提高高排放企业的成本，用来补贴减排的企业。

“我们的能源体系要从化石能源为主转向可再生能源为主，这个成本是巨大的，有必要将很大一部分政府补贴转到市场中去解决。”林伯强表示。

生态环境部国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏曾透露过一个测算，实现2060年前碳中和愿景总资金需求规模将达到约139万亿元，年均约3.5万亿元，占全社会固定资产投资的6%左右，而长期资金缺口年均在1.6万亿元以上。

另外值得注意的是，此前的《管理办法》曾提出，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。此次《暂行条例》并未提及5%的限制，而是指出，国家鼓励企业事业单位在我国境内实施可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目，实现温室气体排放的替代、吸附或者减少。重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。

前述生态环境部气候战略中心人士向21世纪经济报道记者解释，《暂行条例》并不会规定得特别细，具体的比例限制可能将出现在其他管理文件里。

《暂时条例》还指出，本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场。本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。

违法企业、违规交易追责更严

事实上，关于全国碳市场的建设，市场上对于相关立法期盼已久。今年全国两会期间，就有全国政协委员提出，立法先行，以较高层级的立法来保证碳市场的权威性，尽快出台《全国碳排放权交易管理条例》，为碳市场体系建设提供法律支撑。

此次的《暂行条例》，在违法企业的追责方面，也体现出了更严格的要求。

可供对照的是，此前的《管理办法》提出，重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款；逾期未改正的，对欠缴部分，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门等量核减其下一年度碳排放配额。

彼时，有市场人士向21世纪经济报道记者指出，处罚上限仅三万元，对于排放违规者几乎不构成实质意义上的成本，即违法成本太低，很难对企业起到有效的约束作用。

相比之下，此次《暂行条例》大幅提高了处罚金额，重点排放单位违反条例规定，不清缴或者未足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款。

能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥向21世纪经济报道记者表示，影响碳交易价格的因素，其中一条即是履约、监管、执法的严格程度，如果未来碳配额越稀缺，执法越严，碳价就越会走高，而只有建立起了这样的价格预期，才更有助于我们实现碳达峰、碳中和目标。

此外，今年全国两会期间，全国人大代表，中科炼化公司执行董事、党委书记吴惜伟在接受媒体采访时还指出，已试点碳交易市场中，一些市场的乱象抬头，投资机构参与碳市场的炒作，成为金融机构逐利的工具。

此次《暂行条例》对“违规交易追责”专门作出了规定，通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易市场的，由国务院生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处一百万元以上一千万元以下的罚款。

单位操纵碳排放权交易市场的，还应当对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五十万元以上五百万元以下的罚款。

碳交易市场本身是一个政府主导建立的市场，政府对碳市场的影响比对其他天然形成的市场影响要大得多，而在诸多市场人士看来，政府做的最重要的事情是立规矩，严监管，其他的交给市场。

北京中创碳投科技有限公司总经理唐人虎曾向21世纪经济报道记者表示，政府要做的是向市场传递坚定的讯号，并且要做好碳排放的测量、监测、统计以及核查、监管等工作，对违法违规行为严厉处罚。此外要增加更多元的交易方，不同的参与者对市场有不同的理解，才能够形成活跃的市场。

（作者：王帆 编辑：李博）