进入“深水区”的户籍制度改革，“十四五”规划纲要传递出什么讯号？

如果能够实现公共服务按照常住人口配置，实际上跟户籍制度改革的作用相似。

中国的户籍制度改革还将持续深化。

“十四五”规划纲要在“深化户籍制度改革”这一节，按照城区常住人口数量的不同，对落户提出了不同要求：放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度；全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁；全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。

经历了过去几年的户籍改革，以及城市间的“抢人”大战，城市整体的落户门槛已经在大幅降低，而户籍制度改革也一定程度进入“深水区”，无论是从改革难度，还是影响人群的范围来看，城区常住人口500万的超大、特大城市，其落户政策将是下一步的改革重点。

当前，中国的城镇化率已经超过了60%，“十四五”期间将达到65%，这意味着每年将有千万级人口进城，而在城镇化率增速放缓的背景下，需要寻找新的动力。在受访人士看来，65%的城镇化率目标，将可能进一步推动超大、特大城市的户籍制度改革。

另一方面，如果城市的公共服务能够按照常住人口来配置，实际上与户籍制度改革将起到相似的作用。

鼓励超大、特大城市取消年度落户名额限制

根据住建部公布的《2019年城市建设统计年鉴》，2019年，城区人口超过1000万的超大城市包括四大直辖市以及广州、深圳；城区人口处于500万到1000万之间的特大城市包括东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳和青岛。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭向21世纪经济报道记者表示，城区人口超过500万人的城市虽然数量不多，却占了全国流动人口的一半左右。

而针对超大、特大城市，“十四五”规划纲要提出，完善积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

可供对照的是，根据2014年印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对于特大城市，虽然也提出了完善积分落户制度，但要按照“总量控制”等原则，严格控制特大城市人口规模。

但以当前的情况来看，对于一些超大、特大城市而言，取消年度落户名额限制，恐怕仍将是一件难事。

在落户政策之外，“十四五”规划纲要还提出，健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，鼓励地方政府提供更多基本公共服务和办事便利，提高居住证持有人城镇义务教育、住房保障等服务的实际享有水平。

21世纪经济报道记者梳理发现，上述《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》也曾提出，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

一位长期关注人口及户籍政策的研究人士向21世纪经济报道记者表示，顶层设计早已有相关部署，但有的城市落实意愿不够，导致公共服务规划跟不上常住人口增加带来的需求。

尤其是在教育方面，在很多城市，非户籍人员的子女在积分入学、升学考试等方面仍然处于明显的劣势。

陆铭向记者表示，如果能够实现公共服务按照常住人口配置，使外来人口到城市居住、生活的成本有所降低，实际上跟户籍制度改革的作用相似。

在一些政策研究人士看来，以居住证作为载体，更能促进人口的便利流动，也或将代表着未来户籍制度进一步改革的方向。

中国(深圳)综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任王梅表示，为什么很多人看重户籍？因为户籍绑定了很多公共服务。如果将来基本公共服务在常住人口中扩大到一定的水平，常住人口和户籍人口的公共服务待遇差距越来越小，甚至没有差距，户籍将只是回归人口登记的功能。

如何保障公共服务的投入？

对于超大、特大城市而言，无论是继续放松落户限制，还是将公共服务的覆盖范围扩大至常住人口，都将继续增强人口吸引力，从而带来公共服务增加的需求，从财政投入方面该如何作出保障？

陆铭向21世纪经济报道记者详解了这一问题，他表示，首先，如果中央财政转移支付更多按照人口流动的情况来配置，能够缓解一部分人口流入地的支出压力。

“十四五”规划纲要在“健全农业转移人口市民化机制”章节也专门提及了相关问题，其中指出，完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，提高均衡性转移支付分配中常住人口折算比例，中央财政市民化奖励资金分配主要依据跨省落户人口数量确定。建立财政性建设资金对吸纳落户较多城市的基础设施投资补助机制，加大中央预算内投资支持力度。

其次，陆铭向记者指出，地方政府要看到，外来人口实际上为当地经济增长、社保缴纳等都作出了贡献，地方政府应该作为主体承担起提供公共服务的责任。

中国人民大学经济学院院长刘守英近日在接受媒体采访谈及城乡问题时指出，城市政府的低成本，是因为本该由城市政府对进城农民支付的成本没有支付，包括这些人的居住、孩子教育等社会保障和公共品；城市化的低成本由乡村在承受。

城市公共服务覆盖到常住人口，很大程度是对过去城镇化过程中城乡对于市民化支付成本失衡的纠偏，这里面首先需要解决的是观念转变的问题。

王梅表示，城市要按照权益和义务对等的原则，综合结合就业、居住各方面的情况，对常住人口赋予不同的公共服务待遇。

至于公共服务投入经费的来源，陆铭从城市政府的角度总结了三个方面，一是随着经济增长、税收增加，而相应增加公共服务的投入；二是调整支出结构，更加重视外来人口的市民化进程；三是建议人口净流入的超大、特大城市可以发一些市民化专项债。

此外，陆铭还指出，一些公共服务并不完全是免费的概念，包括医疗和教育等，外来人口自己也有一定的支出意愿，只要政府的政策更加灵活，允许一些市场的办学机构、医疗机构存在，这将是一个多方力量共同配合的问题。

他还尤其强调了公共设施和基础设施的规模效应。早前曾有不少关于市民化的成本估算，但陆铭指出，因为有规模效应，实际上新增人口带来的人均公共服务支出，将远小于现有人口的平均支出。

“比如学校里一个40人的班级，增加到45人，数量增加了10%以上，但办学成本的增加并不会达到这么高的比例。”陆铭表示。