国家层面控烟法再提推进，曾一度送审公开，至今未能落地

新京报讯（记者 戴轩）7月16日，国家卫健委规划司司长毛群安表示，正在积极推动国家层面控烟立法，“还是一个艰巨的任务”。业内人士介绍，该项工作至少从2007年就已经开始酝酿，2014年曾公开征求意见，但受到阻力较大，至今未能落地，如全国控烟令能尽快出台，健康中国2030的控烟目标达成能更有把握。

国家卫健委：积极推动国家层面控烟立法

“我们在积极推动国家层面的立法，同时也要求各个地方结合地方的实际情况出台控烟的法律法规。”7月16日，国家卫健委召开新闻发布会，健康中国行动推进委员会办公室副主任、国家卫生健康委规划司司长毛群安对全国控烟立法做出上述回应。

他同时坦言：“从国家层面来说，推进立法、实施公共场所控烟，还是一个艰巨的任务。”

全国控烟条例受到各界关注。

2020年5月，中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第三次会议召开，有政协委员提交了《关于尽快出台的提案》《关于尽快出台，并规定室内公共场所全面禁烟的提案》。

国家卫健委回应，近两年来，该委委托了中国疾病预防控制中心、中国健康教育中心等机构开展国际控烟法规研究，探索符合中国实际的控烟法规，多次实地调研，对公共场所控烟范围、执法部门分工及执法机制等重点问题进行深入研究、论证和评估。将加强与全国人大常委会法工委、司法部等沟通，通过调研、经验交流会、控烟立法推进会等多种形式，推动《条例》尽快出台。

全国控烟令曾呼之欲出，最终未能落地

国家层面的控烟立法，并不是首次提及。

在国务院与国家卫健委的官方网站上，仍保留着2014年11月的一条消息：《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》公开征求意见。送审稿与起草说明的文档至今仍能打开。

起草说明中提到，我国吸烟人数众多，每年死于吸烟相关疾病的人数达136.6万，超过因艾滋病、结核、疟疾和伤害所导致的死亡人数之和。世界卫生组织《烟草控制框架公约》签订以来，全球范围内掀起了无烟立法的新浪潮，截至2012年，已有100多个国家制定了公共场所控制吸烟法或控烟综合性立法，但是，我国还没有公共场所控制吸烟方面的专门法律、行政法规，影响了控烟工作中我国的国际形象。

为减少和消除烟草烟雾危害，保障公众健康，根据国务院立法工作计划，2013年卫生计生委（现国家卫生健康委）启动了《公共场所控制吸烟条例》起草工作。

首都医科大学教授、北京市控烟协会秘书长崔小波，曾参与全国控烟立法。

“至少在北京奥运会之前，国家层面的控烟法就在酝酿出台，当时卫生部给的课题，做全国控烟立法研究，希望能做出法规文本，向国务院法规委上报立法计划。但法规文本做完后，申报阻力比较大，始终未能列入立法计划。”崔小波介绍。数年之后，原有的文本经过调整，2014年作为《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》在全国征求意见，并根据反馈意见进一步做出了修改。当时，业内人士对该法出台充满期待，还曾讨论于2014年11月28日通过的北京市控烟条例，是否要根据即将出台的全国控烟条例进行调整。

但条例最终未被通过。

根据国家卫健委介绍，条例送审稿公开征求意见后，于2015年被原国务院法制办纳入二类立法计划，国家卫健委组织开展了相关意见的分析整理工作。2016年，条例一度被列入力争年内完成的项目。之后，该委委托对外经济贸易大学对《条例》出台后的有关影响和地方控烟立法实施效果进行第三方评估，并将评估报告报送原国务院法制办。2018年，因控烟场所范围、执法部门和执法机制等条款存在分歧，退回国家卫健委进一步研究。

“我们感觉烟草业做了一些负面工作，各地都反馈感到了烟草业的干扰。我们做了多个大城市的民意调查，90%多都支持控烟立法，但是网上出现很强的反对声音。”北京市控烟协会会长张建枢介绍，呼之欲出的控烟法，至今未能落地。

各地出台控烟法，规定不一、执行成问题

国家层面的控烟令迟迟未能落地，地方则相继出台控烟法。

2021年3月，重庆卫健委、重庆市卫监局、重庆医科大学公管学院医学与社会发展研究中心发表了《我国控烟地方立法的特点、问题及对策探讨》，文中指出，截至目前，我国有100多个城市制定控烟的地方性法规、地方政府规章和地方性规定。

直辖市中除重庆市外，北京市、上海市、天津市均专门出台了控烟地方性法规，而重庆市则是将控烟的规范写入了《重庆市爱国卫生条例》中。除吉林省1996年颁布了《吉林省城市公共场所禁止吸烟规定》，其余26个省（除台湾省）都没有制定专门的控烟地方性法规。

此外，46个颁布控烟立法的城市和地区都没有将县级及以下地区纳入控烟范围，皆是将控制吸烟的范围确定在人群密集的城市公共场所，且对公共场所的界定不一。经济发展欠缺的农村、城乡过渡区域皆是地方控烟立法的盲区。

张建枢指出，即便是颁布了控烟法的城市，控烟严格度也不同，有的城市或迫于烟草业压力，在控烟上留下了“尾巴”，没有实现100%的室内禁烟。

如重庆市公共场所控制吸烟条例规定，公共场所的室内区域禁止吸烟，但是餐饮服务场所、住宿休息服务场所、公众娱乐场所可以划定或者设置吸烟区；杭州市公共场所控制吸烟条例规定，室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟，但娱乐、经营性住宿和餐饮等室内公共场所在一定期限内为“限制吸烟场所”，而限制吸烟的具体期限和吸烟区（室）的设置要求由市人民政府规定，期限届满后，限制吸烟场所禁止吸烟。

即便有控烟法，具体执法也面临难点。上述研究指出，我国现行的控烟地方立法中明确了监督机制的城市和地区仅有6个，占15.8%，未作明确的有32个，占84.2%。虽然严格控烟落到了“纸面”，但要真正落实到监管层面，依然任重道远。

“健康中国”目标有待全国立法推动实现

即便全国控烟法出台，相比地区控烟令会不会更加宽松？实际能有多大效果？

“首先是有没有这个法规。有，说明全国老百姓(603883,股吧)受到法律的均等化保护，可不受二手烟危害，这是非常重要的。现在城市有立法，农村没有，我国大量农村人口要受到二手烟影响；地区和地区立法不同，推进无烟项目，要一个一个打官司，很艰难，如果全国立法能实现，控烟成本会降低很多。”崔小波介绍。

张建枢认为，缺乏全国立法，各地区自行立法，差异巨大，也要耗费很长时间。没有全国一盘棋地推动控烟，健康中国2030目标很难实现。

2018年中国成人烟草调查结果发布调查结果显示，我国15岁及以上人群吸烟率为26.6%。2015中国成人烟草调查报告显示，我国人群吸烟率为27.7%，与五年前相比没有显著变化。这意味着从2010年到2018年，我国15岁以上人群吸烟率只降低了1.1%。

“按照这个速度，健康中国的目标需要几十年才能达到，而我们的时间已经不多了。”张建枢称：“北京实施最严控烟令后，取得了很明显的效果，证明法律出台能有效控制烟草。如果全国控烟法出台，实现健康中国会比较有把握，现在基本没把握。”

根据健康中国2030规划纲要，到2030年，我国15岁以上人群吸烟率降低到20%。

新京报记者 戴轩

编辑 张磊校对 卢茜