湖南：争取通过地方立法确定槟榔为“地方特色产品”

近日，湖南省市场监督管理局网站发布《对省十三届人大四次会议第1247号建议的答复》（以下简称《答复》）。《答复》提到，湖南正争取出台省政府规章，明确设立槟榔制品生产的省级行政许可，其次是在临时许可实施1年后，按照行政许可法要求提请省人大制定地方性法规。

下一步，湖南省市场监督管理局将加强与省司法厅、省人大的工作衔接，做好立法项目后续工作，争取通过地方立法确定槟榔“地方特色产品”定位，创新监管方式，规范和促进产业健康有序发展。

《答复》提到，从长远来看,推动槟榔列入“药食同源”目录是解决监管无据的关键。湖南省市场监督管理局已经向省政府提请建议，由省卫健委推动做好槟榔安全性评估，报请国家卫健委研究将槟榔列入“药食同源”目录。

以下为答复全文：

对省十三届人大四次会议第1247号的建议。来源：湖南省市场监督管理局

李江南代表:

您提出的《关于湖南槟榔产业突破瓶颈健康发展的建议》收悉,结合省科技厅、省人大办公厅等部门的会办意见,现答复如下:

一、关于高位推动和南南合作的建议

省委、省政府对槟榔产业发展一直高度重视。2020年8月,副省长何报翔亲自带队赴海南调研海南本地槟榔深加工企业状况和湖南企业在海南建厂生产情况。调研取得两方面重要成果,一是湖南和海南在省级层面加强合作,建立两省槟榔产业联盟或联席会议制度;二是建立协调议事机制,由省领导牵头做好两省在规范槟榔产业方面的顶层设计与高层协调,两省市场监管、卫生健康等部门做好在规范槟榔产业工作上的举措对接,以实现两省优势互补、产业合作共赢。

二、关于争取正名和严格管理的建议

2019年6月,《国家卫生健康委办公厅关于进一步加强食品安全地方标准管理工作的通知》(国卫办食品函〔2019〕556号)明确,“列入国家药典的物质(列入按照传统既是食品又是中药材物质目录的除外)等不得制定地方标准”。目前,槟榔已列入《中华人民共和国药典》,作为中药材定位,并且没有列入药食同源目录。2020年2月,国家市场监管总局新修订的《食品生产许可分类目录》取消了“食用槟榔”类别,槟榔作为食品的生产许可和监管缺乏必要依据。

因此,槟榔产业行政监管陷入尴尬境地,市场监管部门对食用槟榔的许可发证、生产监管面临违规行政、执法无据的风险。但是,省情、民情所在,对槟榔产品的监管不能放,对槟榔产业的规范管理不能拖,省市场监督管理局积极作为,着力推动相关立法工作。一是许可延期。多家槟榔生产企业的食品生产许可近期将陆续到期,为了保证企业正常生产,保证槟榔产业发展不停滞,2021年3月以前,我省对维持正常生产、就业人员较多、且持续符合获证条件的持证槟榔生产企业,按“六稳六保”要求,经现场核查后将企业的《食品生产许可证》延长一年有效期。2021年3月后,由于相关人士对槟榔的生产许可提出诉讼,根据国家市场监管总局、国家卫健委等部门相关文件和工作指导意见,我省暂停了对槟榔企业生产许可的延续核查工作。二是推动立法。首先,争取出台省政府规章,明确设立槟榔制品生产的省级行政许可;其次是在临时许可实施1年后,按照行政许可法要求提请省人大制定地方性法规。目前,《湖南省槟榔制品管理办法》已纳入省政府2021年立法计划调研论证项目。2021年3月,省槟榔食品行业协会发布团体标准《食用槟榔》(T/HNBFIA01-2021)。下一步,我局将加强与省司法厅、省人大的工作衔接,做好立法项目后续工作,争取通过地方立法确定槟榔“地方特色产品”定位,创新监管方式,规范和促进产业健康有序发展。

从长远来看,推动槟榔列入“药食同源”目录是解决监管无据的关键。我局已经向省政府提请建议,由省卫健委推动做好槟榔安全性评估,报请国家卫健委研究将槟榔列入“药食同源”目录。

三、关于规范发展的建议

食用槟榔具有一定的成瘾性,过量食用槟榔将增大消费者口腔健康隐患,严格监管是保护消费者健康的职责所在。为此,必须严格食用槟榔从原料到生产再到流通各环节的监管,高标准、严要求、严执法,淘汰落后工艺,改良食用方法,降低风险。

目前处在调研论证阶段的《湖南省槟榔制品管理办法》(草案送审稿)以严格食用槟榔生产经营监管为宗旨,严控市场增量、严管市场质量。首先,明确食用槟榔地方特色产品的定位,监管制度设计参照食品,严于食品。其次,严格控制新增食用槟榔企业数量,提高市场准入门槛,遏制食用槟榔的无序扩张。第三,严格监管现有企业食用槟榔生产经营,通过许可证、质量检验记录、定期抽样检查等制度规范食用槟榔的加工制作,保障市场健康稳定运转。同时,该办法纳入了行业自律条款,规定槟榔制品行业协会应当加强行业自律,按照章程建立健全行业规范和奖惩机制,提供槟榔制品安全信息、技术服务,宣传、普及槟榔制品安全知识,推动行业诚信建设,引导和督促槟榔制品生产经营者依法生产经营。

感谢您对市场监督管理工作的关心和支持。

湖南省市场监督管理局

2021年5月21日

嚼槟榔让口腔癌成为“湖南特色”

早在2003年，国际癌症研究中心便把槟榔列为一级致癌物。医学界对于嚼槟榔和口腔癌之间的关系已有基本共识。医学专家认为，常嚼食槟榔会造成口腔粘膜下纤维化，这是导致口腔癌病变的主因。而国际癌症研究中心认定槟榔为一级致癌物，其意义在于槟榔对人体致癌的流行病学上有充分证据。

2021年1月，中国疾病预防控制中心慢性非传染性疾病预防控制中心的专家在《BMC口腔健康》杂志上发表了文章《1990-2017年中国口腔癌负担》。研究发现中国口腔癌负担持续增加，主要的风险因素是吸烟、饮酒和嚼槟榔。

作为湖南省医学和公共卫生权威机构，中南大学湘雅公共卫生学院、湖南省人民医院和湖南省肿瘤医院2019年在《中国肿瘤》杂志上发表了研究《2009-2015年湖南省肿瘤登记地区口腔癌发病与死亡分析》。2009-2015年湖南省肿瘤登记地区口腔癌发病占癌症发病的2.09%，口腔癌死亡占癌症死亡的1.22%，文章表示：“湖南省居民口腔癌发病构成高于全国及全世界平均水平，口腔癌死亡构成也高于全国水平。”

在2019年，国家卫生健康委办公厅印发了《健康口腔行动方案（2019-2025年）》明确提到：“在有咀嚼槟榔习惯的地区，以长期咀嚼槟榔对口腔健康的危害为重点，针对性地开展宣传教育和口腔健康检查，促进牙周、口腔黏膜病变等疾病早诊早治。”

中南大学湘雅医院口腔颌面外科教授、主任医生、博士生导师，湖南口腔医学会会长翦新春教授在接受媒体采访时表示，口腔癌素有“湖南特色肿瘤”之称，这与湖南人嗜嚼槟榔的不良生活习惯有关。翦新春教授建议，口腔癌防治，要从做好“过度嚼槟榔有害口腔健康”、“青少年不要嚼槟榔”的宣传教育入手，应该参照香烟企业的标准，除了禁止槟榔产品做广告之外，还应该要求生产企业在槟榔外包装上显著标识“槟榔有害健康”等内容。

翦新春教授表示：“我为什么呼吁大家不要嚼槟榔，因为我是口腔科医生。我给口腔癌病人做手术，口腔癌患者不治疗、不干预的话，3年5年肯定会死，但我给他们做手术，就把他的脸毁掉了。象牙龈癌，就把他的牙齿切掉了，颌骨切掉了，面形改变了，心理影响非常大，而且说话说不清楚，咀嚼功能也没有了，接下来就是营养不良，劳动力就丧失了。一个三十几岁的人得了口腔癌，我们现在得口腔癌最多的是三十岁到六十五岁之间的男性(女性非常少)，特别是农村，这批人，三十岁到五十岁的男性，他们是家里的主要劳动力，一个人得了口腔癌就把一个家庭毁掉了。”

《健康口腔行动方案（2019-2025年）》来源：国家卫生健康委办公厅

湖南、海南的“支柱产业”

目前，中国是仅次于印度的槟榔第二大生产大国，主要产区在海南和台湾，其中海南作为我国大陆槟榔的生产大省，占总产量的95%。

槟榔果实可食用亦可药用，我国海南、台湾、湖南是食用槟榔的主要地区，有着“槟榔之乡”称号的海南万宁，将一颗颗槟榔树视为“摇钱树”，槟榔平均收入占万宁农民全年收入的近一半。

万宁市民正在选购槟榔生果。来源：南海网

公开资料显示，2011年至2018年，中国槟榔产业产值从558亿元上涨至781亿元，且呈继续上涨趋势。

这背后，除了高速增长的市场，地方政府的支持也功不可没。

在湖南湘潭，食用槟榔已有400年的历史。早在2007年，槟榔文化就被纳入湘潭市第一批非物质文化遗产名录。

湖南省槟榔食品行业协会统计的数据显示，目前湖南省槟榔食品生产企业主要位于湘潭、益阳、长沙三地，带动相关产业超过500亿元。

海南口味王东澳镇基地，来自万宁的工人正在加工、包装槟榔产品。来源：海南日报

受益于槟榔产业的不只是湖南，相关统计显示，海南是国内超95%槟榔的产地。槟榔种植目前已成为海南230万农民（占全省农业人口的 41.37%）的主要收入来源，槟榔全产业链就业人口超过500万。

海南省万宁市副市长王三防曾公开表示，万宁市槟榔种植人均收入占农民人均收入的三分之一。

但是，槟榔的管理陷入尴尬。据南都报道，2020年8月-2021年5月，部分省份此前对槟榔企业的生产许可陆续到期，根据国家层面的监管态度，槟榔不再作为食品来管理，不能再颁发食品生产许可，但究竟如何从健康的视角来监管这种有成瘾性和致癌性的物质流行，仍是一个悬而未决的公共卫生问题。

2007年，原国家质量监督检验检疫总局曾明确指出：“将食用槟榔按28大类中其他食品类进行发证和市场准入管理。”

一直到2016年，海南等地仍保留《食用槟榔》的食品质量地方标准。

关键性的转折出现在2019年。《国家卫生健康委办公厅关于进一步加强食品安全地方标准管理工作的通知》（国卫办食品函〔2019〕556号）明确，列入国家药典的物质（列入按照传统既是食品又是中药材物质目录的除外）不得制定食品安全的地方标准。

由于槟榔已经列入《中国药典》，因此按照上述通知，槟榔不得制定食品安全的地方标准。随后，2020 年最新修订的《食品生产许可分类目录》没有出现“食用槟榔”。

据《海南日报》报道，面对槟榔加工企业目前面临生产许可证到期的问题，海南省农业农村厅总农艺师黄正恩透露，2020年以来，海南省拟将槟榔作为地方特色产品进行立法保护。他说，海南作为建设自由贸易港，具有特区立法权，希望通过地方立法来解决槟榔“身份证”问题，争取2021年列入立法计划。