南昌，一个后发省会城市何以规划建设都市圈？

□ 每经特约评论员 陈宪（上海交通大学安泰经济与管理学院教授、上海全球城市研究院特聘研究员）

近日，随着香港特区行政长官林郑月娥的2021施政报告公布，香港《北部都会区发展策略》发布，深港两地将深度合作，形成一个超级都市圈引发无限想象。与之形成鲜明对比的是，中部地区南昌市的发展情况。

2020年，在中部地区6个省会城市GDP排名中，南昌市排名第五，GDP为位居第四的合肥市的57.2%。在全国27个省会城市GDP排名中，南昌位列第20位。南昌发展相对滞后有多方面原因，比较一致的观点是空间结构不合理。由此导致的主要问题是，南昌城市首位度偏低，进而集聚资源要素的能力不足以支撑省会发展，更谈不上发挥省会优势。

一般认为，在经济发展水平较低的省份，如果没有一个强省会，难以避免资源要素尤其是人才向省外流出；同时，省会在一省范围内集聚和配置资源能力不够，省内各市势必缺乏向心力，进而，难以与其他中部省份竞争。笔者建议，从调整空间结构入手，超前规划建设南昌都市圈，重构基础设施体系和现代产业体系，有望力促南昌和江西经济持续健康发展。

南昌空间结构不合理

南昌空间结构不合理，已被有关各方长期诟病。采用现行划定都市圈空间范围的方法，以南昌新区红谷滩为圆点，按半径60~80公里的范围画两个圈，不难看到，在这两个圈内的永修县、靖安县、奉新县、高安市、丰城市、樟树市和余干县等县市，都在其他地级市的辖内。从交通连接上看，它们大多与南昌接壤，距离南昌更近，距离行政管辖的地级市更远。以靖安为例，靖安距离南昌65公里左右，距离宜春近200公里。从经济联系上看，由于空间距离、市场流通、产业链和产业生态等方面的原因，这些县市无疑与南昌更加紧密，甚至基本形成了一体化的态势。同时，在辖域面积16.69万平方公里的江西省，省会面积7195平方公里，占比仅4.31%（在中部6省中，该占比最低）。可见，作为省会的南昌市，其空间结构不尽合理。

在南昌市的空间结构中，还存在市辖区面积过小，占比过低的问题。南昌市市域面积7195平方公里，市辖六区面积2631.36平方公里，占全市面积36.6%。在江西，一直有个说法，为了在全国百强县市保住江西唯一的南昌县，而不将其撤县建区。

笔者认为，从南昌整体发展的角度考虑，已经符合国家有关条件和标准的南昌县应当撤县建区。南昌县1810.7平方公里，撤县建区后，南昌市市辖区面积占比将提高到62%的合理水平。同时，新建的莲塘区（拟）可将部分街道或镇调整到青云谱区。这些举措对南昌市中心城区的建设，城市化水平的持续提高将产生积极作用。

空间结构不合理，导致的主要问题是南昌城市首位度偏低，进而集聚资源要素是能力不足以支撑城市的发展。城市首位度原指“首位城市与第二位城市人口规模的比值”，现一般指“首位城市的经济总量与地区经济总量的比值”，常以百分比表示。

江西地处长三角、珠三角和闽东南的交汇处，史称“人杰地灵、物华天宝”。有观点认为，作为沿海发达地区的腹地，一旦交通基础设施完善，南昌有望发展成为人流、物流、信息流畅达，新兴产业集聚的区域中心城市。但就目前情况看，南昌似是中国城市经济的“洼地”。

有人在分析南昌的管辖范围、省内地位，以及集聚和辐射能力后认为，它是一个典型的弱省会。由于南昌在一省范围内集聚和配置资源的能力不够，省内各市缺乏向心力，赣州（赣南）与大湾区和广东的联系，赣西与长沙和湖南的联系，上饶（赣东北）与长三角的联系均高于与南昌的联系。九江作为长江沿江城市，区位效应没有很好发挥。多年来搞的昌九一体化本应是强强联合，但因为二者都不够强，故没有真正地融合。

提高南昌首位度刻不容缓

对于南昌首位度不高的问题，江西省委省政府、南昌市委市政府一直高度重视，各方专家和各界人士也提出过许多积极建议。

早在2012年6月，在江西省政府正式出台的《关于进一步推进城镇化发展的实施意见》中，就提出了“着力培育和发展以南昌为核心的南昌大都市区”的构想。2015年12月，经国务院同意，住房和城乡建设部复函江西省政府，原则同意《江西省城镇体系规划(2015~2030年)》。该《规划》正式提出范围达2.3万平方公里的南昌大都市区，其核心区总面积为5090平方公里。2018年，江西省委十四届六次全会明确提出江西区域发展新格局，要求南昌强化首位担当、展现省会作为，切实发挥好聚集力、辐射力和带动力，进而做大做强做优大南昌都市圈。尽管这些构想和规划在落实中遇到了各种各样的困难，但人们仍然寄予很高的期待。

从战略上看，提高南昌首位度，做大做强省会，是比较一致的建议。城市首位度并非越高越好，首位度过高，意味着省内城市整体发展不均衡。但是，就江西省现阶段的情况，以及与中部省份的比较中，可以得出南昌首位度偏低的结论。

在操作路径上，比较集中的观点是，应采取类似山东省的济南市合并莱芜市，安徽省的巢湖市拆分合并，将其中一部分并给合肥市的方法。这种行政手段比较简单，且立刻见效。但见效的程度和实际的效果就不尽然了。合并了莱芜的济南市，目前的首位度仍在省会城市中“垫底”，为13.87%。

具体到江西省和南昌市，又有它们的具体情况。物理空间上靠近南昌市的县市，分属于不同的地级市。南昌行政上合并周边县市，势必提出赣西地级市调整的棘手难题。做大了南昌，赣西还需要宜春、新余和萍乡三个地级市吗？答案不言自明，但做起来“伤筋动骨”。为此，笔者建议用都市圈即经济功能区规划建设的办法，解决做大做强南昌的问题。如果能够行政区划调整和都市圈规划建设并举，当然更好。

都市圈规划应提上日程

现在提出规划建设南昌都市圈，从城市化演化逻辑和南昌城市发展阶段看，的确超前了一点。但是，从南昌目前要解决的空间结构问题看，又不失为一个可行选择。南昌周边的县市，如永修、靖安、奉新、高安、丰城、樟树和余干等，都在其他地级市的辖内，它们的经济社会联系无疑与南昌更加紧密，但行政区划调整是一个复杂系统的工程，短时间难以完成，故率先提出南昌都市圈规划建设，既加快推动经济功能区的形成，又可为后续的行政区划调整创造条件。

在区域一体化的空间结构中，都市圈处于核心地位，是科技创新策源，新兴产业集聚，公共政策协同，生态和社会治理，以及公共服务均等化的基本载体。南昌都市圈要在产业发展、综合交通、公共服务和环境治理等方面做到集中规划、全面赋能。周边县市不仅与行政区划的南昌市功能互补、相互赋能，周边县市之间也将功能互补、相互赋能。特别要强调的是，周边县市基本不存在承接南昌市人口和功能疏解的问题，而是要按照集聚一定人口规模、形成独立功能的要求，打造若干节点市镇。

笔者建议，在已有工作的基础上，先行专题研究南昌都市圈规划建设课题，后续组织编制南昌都市圈发展规划纲要，并报国家发改委审核批复。同时，根据南昌市和周边县市的发展现状，近期从南昌都市圈的两个专项规划——基础设施体系规划和现代产业体系规划入手，将南昌都市圈规划建设做实做细做精。

在基础设施体系方面，要加强现有基础设施的整体性规划，提升基础设施运作效能。在现代产业体系方面，要着力打造产业链和产业生态；结合现有优势产业，培育一批战略性新兴产业；大力发展有助于提高居民生活质量的生活性服务业。如在气候条件好的靖安、奉新一带发展康养产业，进而拉动大健康产业发展；在具有温泉资源优势的奉新、永修发展休闲旅游产业，进而形成以南昌—九江（庐山）为目的地的旅游产品。