划定试点时间表路线图 要素市场化配置综改稳中求进

划定试点时间表路线图 要素市场化配置综改稳中求进

作者： 邵海鹏 金叶子 林小昭 杜川 周楠

推进要素市场化配置改革又有重磅新举措。

1月6日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（下称《方案》）。以综合改革试点为牵引，推动要素市场化改革向纵深发展。

《方案》明确，围绕推动国家重大战略实施，根据不同改革任务优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等，开展要素市场化配置综合改革试点。

《方案》提出2021~2025年“三步走”的时间表、路线图，即2022年上半年，完成试点地区布局、实施方案编制报批工作；到2023年，试点工作取得阶段性成效，力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破，在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展；到2025年，基本完成试点任务，要素市场化配置改革取得标志性成果，为完善全国要素市场制度作出重要示范。

土地要素方面亮点颇多

2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，构建了深化要素市场化配置改革的四梁八柱。此后，多项实质性改革举措相继落地。

2021年中央经济工作会议强调，要抓好要素市场化配置综合改革试点。2021年国务院政府工作报告指出，要开展要素市场化配置综合改革试点。

此次《方案》聚焦要素市场建设的重点领域、关键环节和市场主体反映最强烈的问题，结合地方资源禀赋、优势特色和发展需要，明确各要素领域重点任务和要素市场制度保障。

其中，在最受瞩目的土地要素方面，《方案》提出要进一步提高配置效率。比如，支持探索土地管理制度改革。允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制。

城乡建设用地增减挂钩是土地利用的一大政策工具，这项政策旨在促进节约集约用地和城乡统筹发展。2018年3月，国务院办公厅将增减挂钩政策“升级”，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂。

近年来，为支持扶贫开发，增减挂钩政策先后两次拓展范围，允许集中连片特困地区、国家级贫困县，以及省级贫困县的节余指标在省域内流转使用。

中国土地学会常务理事、中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林对第一财经表示，从整个国家的角度，实施“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制”，初衷是为了推动区域间的发展平衡。不过，国家一直慎之又慎，主要是涉及补充耕地质量保障、区域之间的发展权等问题，如今通过要素市场化配置综合改革，也是希望推动完善，解决特定地区的发展问题。

首辅智库学术委员会副主任、中央编译局中国现实问题研究中心原首席专家陈林研究员对第一财经表示，《方案》提出的方向是对的。

结合自己的长期研究，陈林认为，建设土地的指标，整体上都应市场化配置。指标的初始分配应该按照简单透明、公平公正的方式进行，比如按照各省市户籍人口、区域面积进行分配，以免人为操作，然后形成指标交易市场，需要钱的、需要指标的地方政府入市交易，从而达到优化配置。

再比如，《方案》鼓励优化产业用地供应方式，提出推动以市场化方式盘活存量用地等。

值得关注的是，《方案》首次提出“在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待”。

陈林认为这属于文件中的“干货”。在证监会、发审委和交易所的各种规定、指引或者文件模板中，多有出现“国有建设用地使用权证”的字样，容易被理解为排斥集体土地使用权。如今有了这个规定，可以避免一些争议点，不应该歧视集体经营性建设用地，这对一些县域企业更为有利。

深化户籍制度改革，推动技术转化

劳动力要素方面，《方案》提出要合理畅通有序流动。其中，在进一步深化户籍制度改革方面，支持具备条件的试点地区在城市群或都市圈内开展户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认，试行以经常居住地登记户口制度，实现基本公共服务常住地提供。支持建立以身份证为标识的人口管理服务制度，扩大身份证信息容量，丰富应用场景。

厦门大学经济学系副教授丁长发对第一财经分析，在城市群或都市圈内开展户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认，有利于促进城市群、都市圈内人力资源的流动，从而优化人力资源的配置，进而提升整个城市群的竞争力。

《方案》提到，要建设人口发展监测分析系统，为重大政策制定、公共资源配置、城市运行管理等提供支撑。还提出，要建立健全与地区常住人口规模相适应的财政转移支付、住房供应、教师医生编制等保障机制。

在技术要素市场，《方案》提出大力促进技术要素向现实生产力转化。例如，健全职务科技成果产权制度。支持开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，探索将试点经验推广到更多高校、科研院所和科技型企业。支持相关高校和科研院所探索创新职务科技成果转化管理方式。

科技成果是实现“创新成为发展第一动力”的关键一环，打通科技成果迈向市场化、产业化需要进一步促进产学研合作。国家“十四五”规划明确提出，创新科技成果转化机制，完善金融支持创新体系。2020年5月，科技部、国家发改委等联合印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》。

“今天的这个《方案》是此前政策的延续和细化。”上海交通大学科研院知识产权运营服务中心主任刘群彦告诉第一财经。

最新修订并公布的《科学技术进步法》也对激发科研人员积极性有了新变化，并于2022年1月1日起施行。

强化资本服务实体经济

资本要素方面，《方案》提出要强化服务实体经济发展的功能。包括增加有效金融服务供给，发展多层次股权市场，完善地方金融监管和风险管理体制。

其中，在增加有效金融服务供给方面，《方案》指出，依托全国信用信息共享平台，加大公共信用信息共享整合力度。充分发挥征信平台和征信机构作用，建立公共信用信息同金融信息共享整合机制。推广“信易贷”模式，用好供应链票据平台、动产融资统一登记公示系统、应收账款融资服务平台，鼓励金融机构开发与中小微企业需求相匹配的信用产品。

《方案》还指出，要探索建立中小企业坏账快速核销制度。探索银行机构与外部股权投资机构深化合作，开发多样化的科技金融产品。支持在零售交易、生活缴费、政务服务等场景试点使用数字人民币。支持完善中小银行和农村信用社治理结构，增强金融普惠性等。

招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼认为，加大对中小微企业、个体工商户的金融支持，是实现“六稳”“六保”、稳固经济恢复的重要举措，将为2022年经济工作稳步开局奠定基础。金融机构要针对个体工商户的特点，研发量身定制的产品和服务。一是要通过设立专项额度、加大内部激励等措施，着力提高个体工商户“首贷”比例，打通金融服务“最先一公里”；二是要完善制度安排、简化业务环节，创新更多的便利续贷、随借随还等产品，持续做好个体工商户续贷工作，降低续贷成本；三是综合运用金融科技、线下调查等多种手段，降低对抵质押等担保方式的依赖，推出更多方便灵活的信用贷款。

北京南山投资创始人周运南对记者表示，此次国办在《方案》中首次提出“发展多层次股权市场”的全新概念，将区域性股权市场和新三板的可转债纳入多层次股权市场之中。

“创新新三板市场股债结合型产品，表明监管层将改革创新新三板的可转债制度，更好地丰富中小企业投融资工具。”他认为。

而在部分区域性股权市场开展创新试点等安排，则表明多层次股权市场将和多层次资本市场进行有效衔接、互联互通，四板和新三板可以建立直接便捷的转板通道，周运南认为，这或将有力解决新三板新增挂牌企业来源问题。