对俄制裁再升级，详解“禁用SWIFT”是怎样实施的

　　俄乌局势的发展远超此前各界想象，“禁用SWIFT（环球同业银行金融电讯协会）”这一大招最终还是登场了。

　　在俄罗斯军事行动开始后，在“买消息、卖事实”交易的驱动下，美股空头已翻多，油价、金价高位回落，这部分也因为美国和欧盟对俄罗斯的制裁不及市场预期，未涉及大宗商品出口以及将俄罗斯从SWIFT体系中移除。但似乎一切还在发酵，就在当地时间2月26日，美国和欧盟、英国及加拿大发表联合声明，宣布禁止俄罗斯的几家主要银行使用SWIFT国际结算系统，作为针对俄罗斯的最新制裁手段，同时对俄罗斯央行实施“限制性措施”，防止俄罗斯央行以可能破坏制裁的方式部署其国际储备。

　　将俄罗斯从SWIFT体系中移除的杀伤力究竟有多大？

　　要了解“禁用SWIFT”的影响，首先要了解SWIFT究竟是什么。一直以来，有不少观点认为，SWIFT是一个受美国掌控的跨境支付系统，控制了全球80%以上的跨境支付，是美国在全球范围内进行金融制裁的强有力工具。

　　但上述论断“并非尽然”。SWIFT全称“Society of World Interbank Financial Telecommunication”，“Society”一词就突出了SWFIT的主营业务，即银行间的行业协会，主要服务于银行间的金融信息沟通，也就是说，SWIFT通过连入其系统的全球200多家代理行网络传递的是金融报文，而非资金，是各大金融机构之间的支付指令，而非进行具体的资金清算和结算，SWIFT每年向会员收取会费。

　　简言之，SWIFT是金融机构之间进行金融信息传递的通道，而SWIFT并不对银行账户做任何划拨，对银行账户进行资金划拨的是清算和结算业务。若以美国为例，上述资金划拨是CHIPS（美元跨境支付系统）的工作，CHIPS通过直参行A和B在其系统中的账户进行轧差，从而实现交易的清算结算。

　　接近SWIFT的业内人士对第一财经记者表示，市场上有很多人认为SWIFT是一家美国机构，但真实的情况是SWIFT总部位于比利时，遵守比例时和欧盟的法律，美国对其并没有监管权。当然，上述解释并不能让SWIFT摆脱作为“美国金融霸权工具”的形象，毕竟在911之后，以反恐为由，美国政府成功地“强迫”SWIFT将其在美国储存的部分数据交给美国政府用于反恐；SWIFT还分别于2012年和2018年两次断开伊朗（部分）银行与SWIFT的连接。

　　为何中立组织SWIFT要向美国政府提供其平台上存储的数据？要知道这些数据可以真实地反映资金流向，不管是用来跟踪恐怖融资还是用于国家之间的经济情报战都极具价值。

　　回顾2012年和2018年——2012年3月，SWIFT第一次断连并未在市场上引起很大争议。因为此次断连是基于欧盟委员会2010年7月出台的对伊朗的制裁要求，而欧盟委员会7月的制裁决议又是基于联合国2010年6月9日通过的对伊制裁决议，当然欧盟的制裁内容比联合国决议更广泛。这次断连持续了4年，2016年伊朗绝大部分银行重新连入SWIFT系统。

　　第二次断连发生在2018年11月，此次断连在市场及舆论中引发的争议较多。首先，此次对伊制裁是美国单方面施加，没有联合国决议；而且美国单方面退出和制裁行为遭到欧盟的极力反对。但SWIFT还是不得不将伊朗央行和部分银行从其系统中断连。

　　2012年10月，美国参议院通过《降低伊朗威胁和叙利亚人权法案2012》，该法案220条款授权美国总统对为受制裁的伊朗央行和银行提供金融信息服务的金融机构（如SWIFT）进行制裁；此外，该法案同样授权财政部对SWIFT董事会中的银行实施金融制裁。换句话说，如果SWIFT不断连伊朗的银行，SWIFT及各董事银行就会被制裁。

　　极端情况下，一旦SWIFT受到制裁，SWIFT系统连接的11000多家银行及银行体系都会受到影响，严重波及全球贸易。另外，即便不直接制裁SWIFT，通过制裁SWIFT董事会的25家银行，美国也可以实现迫使SWIFT让步的目的。

　　早在上个世纪90年代（1998年），美国政府就曾经跟SWIFT沟通要求调用SWIFT的数据（SWIFT成立于1976年），但当时SWIFT顶住了压力，美国中央情报局（CIA）不得不通过其他途径来监视SWIFT数据；但911之后，布什总统签署13224号总统令，宣布国家进入紧急状态，此后该总统令每年更新。根据1977年美国通过的《国际紧急状态经济权力法》，在总统宣布国家进入紧急状态之后，政府有权强制境内实体提供信息。美国财政部开始依次向SWIFT下达行政传票，强行要求SWIFT提交其在美国本土数据存储中心的数据以帮助美国反恐。所以，SWIFT在美国本土设有数据中心是SWIFT受制于美国法律的原因。

　　美国的强制行为并非没有遭到抵制。关于向美国政府提交部分数据用于反恐，“比利时私有信息委员会”进行了为期两年的调查，但最终发现SWIFT此举与联合国的多项决议（1267、1333、1373）是一致的，最终只能不了了之。

　　欧盟当时的做法值得借鉴，即要求SWIFT在欧洲中立国建立第三个数据中心，将欧洲内部的交易数据存于该数据中心，如此便可以保护欧洲的交易数据免于美国政府审查，该数据中心已于2009年在瑞士建成。

　　不难发现，之所以说SWIFT是美国金融霸权的工具，主要原因有两个：一是SWIFT平台上的部分数据可以被美国政府调用来进行反恐；另外一个原因是切断一些美国要制裁的国家，比如伊朗。目前，俄罗斯面临的窘境也如出一辙。

　　事实上，有业内人士对记者表示，除了SWIFT，美元才是美国金融霸权的根源。根据2021年8月的SWIFT数据，美元国际支付比例为40.04%、日元2.73%、人民币2.15%，美元的绝对主导地位为美国实施金融霸权提供了强有力的抓手：只要美国决心制裁某个国家或者机构，可以直接切断该（国）金融机构（或其对应的美元代理行）与美元跨境结算系统（CHIPS）的连接，从而使其不能进行任何美元相关的交易。只是相比CHIPS在整个跨境支付链中更加后端的位置，SWIFT作为一家中间机构更加直接而已。