耕地为何“非粮化”？全国人大代表赵皖平：有三方面原因

国务院总理李克强5日在政府工作报告中提出，坚决守住18亿亩耕地红线，划足划实永久基本农田，切实遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。

2022年全国两会期间，全国人大代表、安徽省农业科学院副院长赵皖平接受第一财经记者采访表示，耕地是国家粮食安全的根本保证。在南方丘陵山区，耕地资源紧缺，以特色农业为主，耕地“非粮化”现象较为严重，“非粮化”率高达 40%以上。如果任由耕地“非粮化”现象发展，势必将影响国家粮食安全。

中国农业大学教授孔祥斌在《耕地“非粮化”问题、成因及对策》一文中指出，目前我国耕地“非粮化”率约为27%，全国各地区耕地“非粮化”的类型及程度也存在差异。

之所以南方丘陵山区会出现耕地“非粮化”现象，赵皖平解释称，这主要有三个方面的原因。

一是长期以来在永久基本农田种植经济作物。农民迫切希望改变种粮收入偏低的现状，或者村里大量劳动力外出务工，种植粮食等农作物无人打理，而种植林业作物不仅无需打理，效益还高得多。以杉树为例，只要经过15年生长期，每亩就能有1万多元收益。

同时，地方政府期望以此带动脱贫、为农民追求更高效益，大规模减少粮食播种面积，调减玉米等低效作物的种植，改种高效经济作物，如花卉、板栗、高粱、茶叶、花椒等，增加农民收入。

二是工商资本大规模流转耕地进行非粮生产。在一些地方，通过合作社将基本农田流转给工商资本后，会进行“非粮化”生产，甚至将发展非粮产业作为推动乡村产业振兴的重要抓手。

三是生态环境脆弱，耕地细碎撂荒现象严重。我国西部丘陵山区的广大农村，农业生产具有较明显的自给自足特征，耕地细碎化严重，机械生产推行困难，现代化农业发展受到严重制约。农业经济效益低下，以及种植成本比如化肥、农药、种子等价格上涨，与粮食价格平稳之间存在矛盾，农业劳动力不足也影响农民的耕作意愿。

为了防止耕地“非粮化”，赵皖平建议：

一要摸清存量底数，完善细化整治措施。区分粮食生产功能区、永久基本农田、一般耕地“非粮化”，严防耕地“非粮化”增量，分类稳妥处置。

比如，永久基本农田重点用于生产粮食，对种植苗木花卉草皮挖塘养鱼、非法取土等破坏永久基本农田耕作层的，应严格禁止并责令其恢复原状。稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，符合稻渔综合种养技术规范通则标准后实施。妥善处理占用永久基本农田种植水果蔬菜茶叶中药材等经济作物，遏制增速，存量提质。

二要破解耕地碎化，持续改善耕种条件。丘陵山区耕地细碎化，设施条件较差，是耕地“非粮化”的主要原因之一。因此，需推进土地集中连片流转，优先在粮食生产功能区开展高标准农田建设，开展土地平整、土壤改良、灌排设施、田间道路、生态防护等建设，推进农田宜机化改造，提升灌排水平。推广秸秆还田、种植绿肥和有机肥施用等技术，稳步提升地力，加快适合丘陵山区农机装备研发制造，提高丘陵山区特色农业生产急需的农机补贴标准，降低劳动强度和生产成本。

三要加大扶持力度，有效提高种粮效益。对于各类农业经营主体，必须不断提高种粮效益，才能真正稳定粮食生产。一方面，要有序发展粮食适度规模经营，大力培育种粮大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体，鼓励开展社会化服务，提高种粮规模效益；另一方面，要强化种粮支持政策，提高各项农业补贴政策规范性和精准性，加大粮食作物信贷、保险政策支持力度等。

四要合理调整结构，促进特色产业发展。南方丘陵山区是我国特色农产品(000061)的主要产地，茶叶、特色水果、中药材等特色产业在全国占有举足轻重的作用。地方政府应按照“粮食生产优先”的原则，体现地域特色，科学统筹粮食安全和特色产业发展布局。在结构调整中，要加以引导防止无序发展，避免特色产业发展挤压种粮面积。

同时，防止“非粮”特色农产品过剩，要将在永久基本农田种植的过剩“非粮”特色经济作物，逐步“退经还粮”，将新增传统特色产业规模转移到一般耕地、园地及林下发展。