金融稳定顶层设计出炉 为重大风险处置设立保障基金

　　作为金融稳定制度的顶层设计，《金融稳定法》草案终于出炉。

　　4月6日，人民银行就《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（下称“草案”）公开征求意见。草案共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任、附则。

　　央行有关部门负责人表示，草案旨在建立健全高效、协调有力的金融稳定工作机制，进一步压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任；加强金融风险防范和早期纠正，实现风险早发现、早干预；建立市场化、法治化处置机制，明确处置资金来源和使用安排，完善处置措施工具，保护市场主体合法权益；强化对违法违规行为的责任追究，进一步筑牢金融安全网。

　　制度先行，未雨绸缪

　　“面对错综复杂的国内外经济金融形势，有必要制度先行，未雨绸缪，建立权威高效的金融风险防范、化解和处置机制，牢牢守住不发生系统性风险的底线。”央行有关部门负责人称。

　　推进制定《金融稳定法》，金融管理部门已酝酿许久。早在2021年，央行就曾发文指出，要进一步加强政策研究储备，加强金融法治和基础设施建设，加快推进制定《金融稳定法》。

　　今年两会期间，多位人大代表均提出，要加快推进制定《金融稳定法》。人民银行副行长刘桂平建议，尽快制定出台《金融稳定法》。这已是他连续第二年在两会期间提出这一建议。2021年，他曾撰文指出，建立统一、有序、高效、权威的金融稳定法律制度，已经刻不容缓。

　　“亟须加快制定《金融稳定法》，确保金融风险的监测、预警、处置等各项工作都‘有章可循’。”中国人民银行广州分行行长白鹤祥表示，完善金融风险处置机制应有几个着力点：一是完善金融稳定顶层设计；二是完善系统性金融风险监测预警、早期干预机制；三是建立健全金融风险处置机制；四是完善多方参与的金融风险防控体系。

　　此次草案起草说明也强调了制定《金融稳定法》的必要性：一是健全我国金融法治体系的迫切需要；二是为防范化解重大金融风险提供坚实的制度保障；三是及时总结重大风险攻坚战经验，提升系统性金融风险防控能力。

　　建立金融稳定保障基金

　　处置金融风险需要投入财务资源。建立处置资金池，明确权责利匹配、公平有序的处置资金安排是草案的亮点之一。

　　今年政府工作报告中，首次出现的“设立金融稳定保障基金”提法，让市场充满期待。3月25日，国务院发布关于落实政府工作报告重点工作分工的意见，要求9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作，年内持续推进。《金融稳定法》草案则明确建立金融稳定保障基金，作为国家重大金融风险处置后备资金。

　　草案第二十九条规定，国家建立金融稳定保障基金，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。金融稳定保障基金由金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，由国务院规定。

　　对于建立处置资金池的考虑，央行有关部门负责人表示，2008年以来国际组织和主要经济体均强调，处置风险要先由金融机构自救纾困后采取外部救助，减少对公共资金的依赖。

　　《金融稳定法》草案坚持这一原则，首先要求被处置机构积极自救化险，主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人依法履行自救义务，调动市场化资金参与被处置机构的并购重组，发挥存款保险基金、行业保障基金市场化、法治化处置平台作用。危及区域稳定且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，依法动用地方公共资源；重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金，以切实防范道德风险。

　　实际上，以美国有序清算基金、欧盟单一处置基金为代表，主要发达经济体也设立了类似功能的金融稳定保障基金。

　　业内专家认为，设立金融稳定保障基金，有利于织密织厚金融安全网，有助于全天候维护我国金融体系平稳运行。同时，通过向金融机构和金融基础设施适度筹集设立金融稳定保障基金，未雨绸缪做好及时应对化解重大金融风险的准备，既不影响当前金融业服务实体经济的能力，又能防止个别机构经营失败造成风险外溢，保障金融服务连续性。

　　央行还表示，金融稳定保障基金将与发挥常规风险处置作用的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合，共同构成我国金融安全网的重要组成部分。

　　2015年5月《存款保险条例》正式施行，进一步健全和完善了银行业金融机构有序处置和市场化退出机制。根据人民银行金融稳定局数据，截至2021年末，存款保险基金存款余额960.3亿元。

　　从内容来看，存款保险定位于早期纠正功能，而金融稳定保障基金则作为应对重大金融风险的后备资金。“在日常风险处置中，存款保险要履行相应的救助职能。而金融稳定保障基金是针对重大金融风险的，重大金融风险由金融委来认定，是指具有系统性风险隐患的那类金融风险。”业内人士对记者说。

　　压实各方责任

　　值得注意的是，压实各方处置责任也是草案的重点内容之一，其中地方政府职责被反复提及。

　　“前期处置实践表明，部分中小金融机构公司治理失效、经营模式粗放，以及部分股东和实际控制人滥用控制权、违法违规占用金融机构资金，是导致金融风险发生的重要原因，地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任也需进一步落实和强化。”央行在起草说明中指出，《金融稳定法》压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，强化金融机构审慎经营义务，加强对主要股东、实际控制人的准入和监管要求。压实地方政府的属地和维稳责任，及时主动化解区域金融风险。

　　在风险防范方面，草案规定，地方人民政府不得违反规定干预金融机构的正常经营活动和人事任免等事项；在风险化解方面，地方政府对可能影响区域稳定的金融风险应当区别情形在职责范围内采取措施主动化解，包括支持金融机构清收处置资产和追赃挽损，依法打击逃废债务行为；协调组织金融机构以市场化方式盘活存量资产、引入社会资本和实施债务重组等；在风险处置方面，省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险。

　　央行有关部门负责人指出，《金融稳定法（草案征求意见稿）》压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，强化金融机构审慎经营义务，加强对主要股东、实际控制人的准入和监管要求。压实地方政府的属地和维稳责任，及时主动化解区域金融风险。压实金融监管部门的监管责任，切实履行本行业本领域金融风险防控职责，严密防范、早期纠正并及时处置风险。人民银行发挥最后贷款人的作用，守住不发生系统性风险的底线。

　　草案第六条明确规定了地方政府职责：各省、自治区、直辖市人民政府应当按照职责分工或者国家金融稳定发展统筹协调机制的要求履行行政区域内金融风险防范化解处置职责，维护社会稳定、依法打击辖区内非法集资等非法金融活动。