省以下财政体制改革如何深化？ 主体税种按比例分享 逐步清理不当补贴返还政策

作为中央和地方财政关系的延伸，省以下财政体制的规范完善，对于推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。

6月13日，国务院办公厅对外发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（下文简称《意见》）。

《意见》对省以下财政事权和支出责任、政府间收入关系、转移支付制度、财政体制调整机制、财政管理等内容进行规范，旨在进一步理顺省以下政府间财政关系，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化。

6月14日，财政部相关负责人答记者问时表示，我国幅员辽阔，不同区域的自然地理、资源禀赋和经济社会发展差异悬殊。既要坚持统一规范的基本原则和总体框架，也要因地制宜。要坚持省负总责、分级负责，尊重地方尤其是基层的自主性和首创精神，鼓励各地因地制宜采取措施。财政体制改革涉及各方面的利益关系调整，在确保稳定的前提下推进改革，保持财政体制连贯性和政策连续性。

适度强化省级财政事权和调控能力

按照统一领导、分级管理的财政管理体制原则，我国省以下财政体制由各省、自治区、直辖市人民政府确定。

《意见》对省以下财政事权、支出责任、收入划分、分享机制等内容进行规范。

比如，财政事权方面。根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，界定省以下各级财政事权。适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。

比如，财政支出责任方面。省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。研究逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，不得以任何形式变相增加下级支出责任。

《意见》明确，基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。

中央财经大学财税学院院长白彦锋对21世纪经济报道记者表示，长期以来，我国政府间财政关系改革重点聚焦在中央与地方的财政关系。事实上，我国有五级财政，省以下还有四级财政，理顺省以下财政关系至关重要。

白彦锋指出，“上面千条线，下面一根针。”近年来，基层财政在民生保障等多方面的压力不断加大，在一些地区表现得尤为突出。《意见》要求合理划分省以下各级财政事权和支出责任，这在一定程度上能为基层财政减负。

中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇对21世纪经济报道记者表示，1994年我国实行中央与地方分税制以来，省以下财政体制改革也在持续探索，推出了财政省直管县、加强基层“三保”、规范财政奖励返还等改革举措。《意见》吸取了这些年的经验，且做出了系统规定，明确了改革原则和做法，比如划定了省级和市县财政事权边界，对省以下收入划分和分享机制等都加以规范。

“因为要适度强化省级财政事权，还有区域间如果人均支出差距较大，都需要适度增强省级调控能力，财力要适当集中到省级。《意见》明确了省以下财政体制改革由省负总责，因地制宜地推进相关改革。各省具体如何划定财政事权或收入分享，需要视地方情况而定，最终目的是要更有效地提供公共服务。”杨志勇表示。

从地方实践来看，各省市区均在持续推进省以下财政体制改革，但侧重点有不同。比如，北京“十三五”期间实施以个税调整为核心的市区收入划分改革，把个人所得税纳入市区共享范围，提高市对区一般性转移支付比例；加强区域财税利益协调，完善企业跨区迁移各区间财力补偿和平衡机制等。广东在过去的五年里，系统推进省以下财政体制改革，实施两轮支持老区苏区一揽子财政政策，持续缩小区域间人均一般公共预算支出水平差距等。

主体税种按比例分享，逐步清理不当补贴返还政策

除了财政事权和支出责任，财政体制改革很重要的内容在于收入划分机制。

《意见》明确了税种属性划分。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。

《意见》对收入分享方式进行规范。税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分，对主体税种实行按比例分享，结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，合理确定各税种分享比例。对非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，逐步加以规范。省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。

“主体税种实行按比例分享，这是在强调分税制。分税制是相对于以前的财政承包制，通过明确税费分享机制，实现省以下财政的收益共担，这样比较规范，也符合现代财税体制的要求。分税制是对财权进行配置，不是简单的财力集中或分散。财权配置能激发地方创造力，有利于释放地方潜在财力。需要指出的是，分税是基础，省与市县间还有大量转移支付，结合省市县财政事权和支出责任的划分，来构建更合宜更现代的财税体制。”杨志勇表示。

白彦锋指出，从省以下财政收入的分享方式来看，目前各地的差别比较显著。大体上来说，在财力状况比较好的地区，通常“先分直享”，推动财力下沉，藏富于基层；而对于财力紧张的地区，则是“先统后分”，上级财政在集中财力的同时，可能加重地方财政困难。正因为存在地区间的“马太效应”“苦乐不均”等现象，《意见》要求规范收入分享方式，适当增强省级调控能力，推进基本公共服务均等化。

《意见》还指出，结合税源实际合理编制各级收入预算，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。

白彦锋表示，各地财力状况的差异，与我国各地的自然禀赋、发展区位和基础等都有很大关系。通过规范省以下财政体制，明确各级政府财政事权以及财力分享机制，避免过程中“打埋伏”“算小账”，破除一些影响我国高质量发展的深层次制度因素，这样能对真正困难的地区加强转移支付，还有助于构建全国统一大市场和加快新发展格局形成。

市场高度关注地方招商引资过程中给到的财政返还或补贴政策。地方在招商引资过程中，存在一定的恶性竞争。开发区、园区是招商引资的重要主体。

《意见》对各类开发区财政管理体制进行规范。未单独设立财政管理机构的开发区（含园区）等预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该开发区地方政府的部门预决算并单独列示。单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区地方政府的预决算并单独列示。各地区在依法依规的前提下，可结合本地实际探索创新开发区财政管理体制模式，更好调动各方面积极性。

杨志勇表示，在市场经济条件下，地方政府不是通过无序的财政竞争，而应通过优化营商环境来吸引投资。无序的地方财政竞争，会导致强者愈强、弱者愈弱，发达地区吸引更多投资，也会带动落后地区以超乎寻常的财政利益转让来吸引投资——这样会带来更加明显的市场分割，财政也会更加支离破碎。通过加强开发区预算能力建设，并引入有效财政监督，这一问题有望得到解决。所有地方财政支出项目，除了极少数涉密项目之外，都要尽可能公开，包括预算编制、预算执行、预算总数、具体项目支出等，通过公开形成有效的财政监督。

白彦锋表示，财政是国家治理的基础和重要支柱。随着省以下财政体制改革的深化，我国省以下的财政事权划分、财政收入分享过程中，共性会增加、差异会减少，基层财政负担有望进一步减轻。在财政管理上，也能做到纲举目张、令行禁止，确保中央各项政令在各级地方财政能畅通无阻，为各类市场主体在全国营造规范统一的财政营商环境，抑制地方财政通过各类开发区进行恶性财政竞争、零和博弈，推动我国财政高质量发展再上新台阶。

（作者：周潇枭 编辑：张星）