PPP政策回暖，地方政府“又爱又恨”

经济观察报 记者 杜涛 “阶段性重提PPP，政策空档期发力？”一位PPP行业人士对经济观察报表达了这样的可能性。

上述PPP行业人士告诉记者，7月6日，财政部PPP中心举办的全国财政系统PPP业务线上培训会表达了重提PPP的意愿，特别是在专项债空档期内。今年的专项债额度已经在上半年下达完毕，需要到年底才能提前下达明年额度，这也意味着，中间将有半年的政策空档期。

“目前的主要工作是启动PPP条例的制定，用以指导未来几年的PPP工作”。上述PPP行业人士说。

大岳咨询董事长金永祥告诉记者，今年上半年PPP政策明显回暖，相应的地方政府也明显提高了对PPP项目的积极性，这是利好部分。同时，今年上半年专项债发行量较大，因为专项债投资领域和PPP基本重叠，所以各地可做的PPP项目明显减少。与此同时，今年上半年很多省市在对过去的PPP项目进行全面审计，这也影响了PPP项目的增长。

7月14日，一位地方政府投融资机构负责人对记者表示，对于地方政府来说，无论是PPP还是其他模式，首当其冲是能够通过这些模式进行融资、推动项目建设，从而腾出财力保证“三保”等项目的支出。同时，地方政府还希望用PPP模式对存量项目进行转化，增加流动性。

在一位地方政府投融资负责人看来，专项债依然是目前政府推动项目融资的重点，但在推动的大项目上采用PPP模式的项目越来越多，比如其所在的地方，即有一个百亿元以上的项目准备采用该模式。

尽管PPP面临回暖期，但在一些顶层设计方面仍面临问题。上述地方政府投融资负责人称，“比如PPP条例的制定，隐形债务的问题以及后期追责的风险。”

政策发力

2022年，政策对PPP态度明显回暖。

今年4月，国家发展改革委印发《关于进一步做好社会资本投融资合作对接有关工作的通知》(以下简称《通知》)，提出持续加强社会资本投融资合作对接，优先支持具备持续盈利能力的存量项目开展政府和社会资本合作(PPP)，加大盘活存量资产力度。

5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）。鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，地方人民政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。

但政策的热度尚未传达至市场。

6月23日，全国PPP综合信息平台管理库项目5月报数据显示，5月新入库项目38个、投资额577亿元，环比减少198亿元、下降25.6%，同比减少424亿元、下降42.4%。

“PPP的启动需要一定周期，经过上半年政策回暖和地方政府投资观念的转变，以及考虑到专项债下半年发行量等因素，预计下半年PPP项目的数量会有所增加，但具体增加幅度，取决于以上各种因素的变化情况。”金永祥说。

7月6日，财政部PPP中心举办全国财政系统PPP业务线上培训会。会议提出，深入贯彻落实中央财经委员会第十一次会议精神，分析研究PPP改革面临的新形势、新任务，准确把握PPP最新政策和规范发展要求，促进PPP模式规范发展、阳光运行，推动PPP信息质量提升专项行动取得实效。

4月26日，召开的中央财经委员会第十一次会议提出，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。

困难与期待

2013年年底，政策开始力推PPP，之后几年迅速形成数万亿元的投资规模。但是2017年以后，随着政策层不断规范PPP发展，也使这一模式进入了下行期。

上述PPP观察人士认为，当前PPP依然面临较大困难，比如立法迟迟未能落地、财承空间不大，包括去年停止的TOT（移交-经营-移交）项目一直没有恢复入库等。

山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋表示，总体上看，今年PPP项目在减少，尤其是与前几年热火朝天的PPP相比，每个月入库数量明显降低。主要原因，一是PPP项目做得较多的地方基本上都接近了财承红线，如山西省很多地市财承均超过了8%，受此影响，难以采用PPP模式实施；二是受专项债等方式冲击，近年来专项债额度不断攀升，达到每年3万亿元以上，同时债券资金成本低，也成为地方政府可选项；三是一些项目采用“EPC+O”、“投资人+EPC”等方式实施，也造成PPP项目的下降。

财政部PPP中心在去年11月底对部分省市发通知，要求在6-10月审核通过的涉及存量公共资产转让的拟入库PPP项目在常规审核的基础上增加三条规定，其中之一便是进一步规范社会资本的参与资质。

该通知提出，要求县级以上地方人民政府所属的融资平台以及控股或者实际控制的国有企业，不得作为社会资本方参与本级存量PPP项目（上市公司除外），另外两条新增规定分别是进一步加强转让程序管理；进一步加强转让收入管理。

据上述PPP行业人士观察，政策面可能会放开TOT项目，但是如何放开还未可知。

连国栋告诉记者，客户（地方政府）其实对PPP的态度是“又爱又恨”，一方面是地方政府可以采用PPP模式，加快推动地方基础设施建设，使民众可以提前享受到项目带来的获得感。但在另一方面，地方政府也对PPP项目运作流程长、监管多、融资落地难等问题望而生畏。

连国栋认为，现在地方政府更关注两个问题，一是项目落地效率，尤其是在目前稳经济大盘的背景下，地方政府更关注项目如何能够尽快落地；二是关注项目合规性，目前政府隐性负债追责越来越严，地方政府对于项目合规操作的关注度也越来越高。

对于PPP模式，连国栋说：“客户希望能够在做好项目监管的前提下，尽量简化一些项目的评审流程，建立全生命责任机制，按照‘谁编制谁负责’执行。”