蔡继明代表：推动农村宅基地合法合规进入城乡统一的建设用地市场

“我们在调研中发现，农民对于扩大宅基地流转范围，获取财产收益有着强烈的诉求。”全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明近日在接受中国经济网记者专访时表示。他建议推进农村宅基地制度改革，拓宽农民财产增收渠道。

作为第九、十、十一届全国政协委员，第十二、十三、十四届全国人大代表，土地制度改革是蔡继明20多年来最为关注的议题，他也被媒体先后称为“土地委员”和“土地代表”。今年参加全国人大会议，蔡继明再次带来了他基于长期调研的相关建议。

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明（资料图）

扩大农村宅基地使用权流转范围

“农村集体所有的宅基地使用权只能由集体经济组织成员申请并无偿取得，这一计划经济体制下的传统延续至今，具有一定的福利性质，这是为了保障农村居民住有所居，与以前城市政府和企事业单位分配给城市居民的福利房大同小异。”蔡继明指出，随着经济的发展、收入水平提高和人口流动，越来越多的城乡居民不仅实现了住有所居，甚至拥有了多套住房，此时房屋除了居住功能，作为一种不动产，更多地具有了财产属性。现行法律只允许农村集体经营性建设用地入市，而占农村集体建设用地70%以上的宅基地仍无法自由入市。

国家统计局数据显示，2022年我国乡村常住人口不足全国总人口的35%。而根据第三次全国国土调查数据，村庄用地面积21.94万平方公里，是城镇用地面积的约2.12倍；乡村常住人均建设用地417.2平方米，是城镇常住人均建设用地的3.56倍。“数千万亩农村宅基地长期处于闲置或低效利用状态。”蔡继明建议通过进一步修改和完善相关涉地法律，包括民法典、物权法、土地管理法等，赋予农村宅基地与城镇住宅建设用地同等的用益物权，特别是收益权，从而有效扩大农民获取财产性收入的渠道。“这也是促进共同富裕的题中应有之义。”

蔡继明认为，实现集体土地和国有土地同地同权，另一个重要方面就是要赋予农村宅基地完整的担保物权，而这必须建立于土地要素可在城乡之间自由流动的基础之上，因为农村经济组织内部大都实现了一户一宅，作为抵押物的宅基地使用权很难在村集体内部变现，金融机构之所以不愿意接受农房（连同宅基地）抵押，一个主要原因就是现行的法律法规不允许宅基地使用权在村集体之外流转。为此，应允许农村集体土地所有权人设置建设用地使用权，并取消国土空间规划和用途管制之外不必要的入市限制。他表示，扩大农村宅基地使用权流转范围，包括向市民放开，是建立城乡统一开放竞争有序的土地市场的必然选择，也是增加农民财产性收入的重要渠道，更是实现宅基地抵押融资的必要条件。

推动宅基地制度改革纳入法治轨道

中国经济网记者了解到，2018年中央一号文件确立了探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革思路。2020年，中央农办、农业农村部会同有关部门在全国104个县市区和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。“新一轮试点的重点，就是探索如何在落实所有权、保障资格权的基础上合理放活使用权。具体说，就是如何在宅基地用益物权中增加收益权，并赋予宅基地抵押物权。”蔡继明表示。

2021年5月，蔡继明曾带领清华大学政治经济学研究中心师生和民进中央经济委员会委员，并联合民进浙江省委会，对三个地级试点市之一绍兴市的宅基地改革试点情况进行了实地考察和入户访谈。他介绍说，在当时的调研中发现：农户“退宅”积极性不高，主要原因是宅基地退出补偿机制有待完善；农房抵押贷款难以推行，主要原因是宅基地只能在集体经济组织内部转让，农房抵押物处置困难；工商资本不愿对农业长期投资，主要原因是农地和宅基地使用期限过短；地方政府和基层干部对试点改革有顾虑，主要原因是缺乏授权改革的法律依据。

“调研结束后，我们一方面写出调研报告，针对上述试点改革中存在的问题提出了改进措施，该报告以民进中央名义转送给了中共中央、国务院领导同志。”蔡继明回忆说，“另一方面我以全国人大财经委委员的名义，向全国人大常委会反映了试点地区在改革中受到现有法律限制而存在的顾虑。”据悉，之后不久，全国人大常委会就对国务院做出了试点期间调整相关法律的授权，使新一轮宅基地制度改革纳入了依法改革的渠道。

土地利用规划要转变为“负面清单”

蔡继明强调，农村集体建设用地使用权与国有建设用地使用权一样，也必须在符合国土空间规划和用途管制的前提下才能入市。关键是在土地资源配置市场化改革中，政府土地利用规划要从指标控制式的“正面清单”模式转变为弥补市场失灵的“负面清单”模式。

据了解，2021年2月，农业农村部曾明确，“严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等”。对此，蔡继明表示，根据“法无禁止即可为”的“负面清单”管理原则，既然市民下乡利用农村宅基地建设自住房、租赁房和商品房没有被列入禁止范围，就应该是被允许的。而在实践中，也有农民提供宅基地，市民出资并获得20年房屋使用权的相关案例。“这种使用权还可以转让，并得到了当地政府的合法认证。这表明实践中合情合理的行为理应得到法律的认可和保护。”他对记者说。

从2021年起，中央一号文件连续三年提到，“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。蔡继明认为，土地制度改革牵一发而动全身，“稳慎推进”是应该的。在此前提下，也要勇于探索、大胆实践。“1978年，安徽小岗村农民发起了家庭联产承包责任制。1987年，深圳市政府自发设立了‘国有土地使用权’，并首次对其进行公开拍卖。这两次制度创新在得到中央认可、立法修订之后，都产生了积极而深远的影响。回顾总结改革开放的历史经验，对于我们今天既‘稳慎’又‘推进’农村宅基地制度改革试点，无疑会提供有益的借鉴。”蔡继明表示。（中国经济网记者 邓浩 李焱）